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KDI "정부의 암묵적 지급보증이 공기업 부채 늘린다"

'공기업 부채와 공사채 문제의 개선방안 보고서 발간
"정부의 암묵적 지급보증에 공기업 저금리 부채 양산"
"무리한 정책사업 떠넘기는 이중 도덕적 해이 발생"

  • 기사입력 : 2021년04월20일 12:00
  • 최종수정 : 2021년04월20일 18:08
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[세종=뉴스핌] 정성훈 기자 = 정부의 '암묵적 지급보증'이 공기업의 부채를 늘리고 펀더멘털을 약화시킨다는 분석이 제기됐다.

황순주 KDI 연구위원은 20일 발간한 '공기업 부채와 공사채 문제의 개선방안' 연구보고서에서 "공기업은 정부의 암묵적 지급보증에 힘입어 자체 상환능력과 상관없이 항상 국채 수준의 낮은 금리로 부채를 일으킬 수 있다"고 지적했다. "이 경우 공기업은 재무구조를 개선하기 위해 노력하지 않고 정부는 때때로 무리한 정책사업을 공기업에 떠넘기는 '이중 도덕적 해이'가 발생할 수 있다"고도 덧붙였다. 

◆ 한국 공기업 부채 세 가지 특징…"부채 많고 공사채 발행 방식"

황 위원은 한국의 공기업 부채가 세 가지 중요한 특징을 갖고 있다고 분석했다. 먼저 "부채가 많다는 점"을 들었다. 황 위원은 국제통화기금(IMF) 추정치를 인용해 한국 비금융공기업 부채가 2017년 기준 국내총생산(GDP)의 23.5%를 차지한다고 밝혔다. 이는 경제협력개발기구(OECD) 33개국 중 가장 많고 33개국 평균(12.8%)을 크게 넘어선다는 주장이다. 

2017년 중앙정부 및 전체 공공부문의 총부채 [자료=KDI] 2021.04.20 jsh@newspim.com

한국 공기업 부채의 두 번째 특징으로 황 위원은 "규모가 정부 부채에 비해 상대적으로 매우 크다"고 강조했다. 황 위원에 따르면 한국 비금융공기업에 대한 의존도(48.8%)는 2위 국가(22.8%)보다 두 배 이상 높았다. 

세 번째 특징으로는 "공사채 발행 방식으로 생겨난 빚"이라는 점을 들었다. 황 위원은 "기업은 은행대출, 채권발행 등 여러 방식으로 자금을 빌릴 수 있는데 우리나라 공기업은 부채의 약 50% 이상을 공사채 발행으로 일으켰다"고 꼬집었다. 

특히 황 위원은 공기업 부채의 구조적 취약성으로 '정부의 암묵적 지급보증'을 꼽았다. 그는 "우리나라 공기업은 건전성이나 수익성 등 자체 펀더멘털과 상관없이 거의 항상 최상의 신용도를 인정받고 있다"면서 "완전자본잠식 상태인 한국석유공사나 부실 자회사를 다수 보유하고 있는 한국산업은행을 가릴 것 없이 거의 모든 공기업은 Aa2라는 높은 국제신용등급을 받았다"고 지적했다. 

이런 이유에 대해 황 위원은 "공기업이 파산할 것 같으면 정부가 미리 나서서 채권의 원리금을 대신 지급해 줄 것이라는 믿음 때문"이라고 꼬집었다. 그러면서 "비록 국회로부터 명시적인 보증서를 발급받은 공기업은 거의 없지만 대다수 공기업의 관련법에 정부가 유사시 결손을 보전할 수 있다거나 51% 이상 절대 지분을 보유해야 한다는 조항이 있어 암묵적이지만 강력한 지급보증의 혜택을 누리고 있다"고 설명했다. 

◆ "공사채 채무 국가보증채무에 산입‥자본규제·베일인 공사채 도입" 

황 위원은 공기업 부채 구조 개선과 중장기적인 재무안전성 확보를 위해 크게 세 가지 정책을 제언했다.

먼저 공사채 채무를 국가보증채무에 산입시키고 위험연동 보증수수료를 부과하는 방식이다. 황 위원은 "앞으로 모든 공사채는 원칙적으로 국가보증채무에 포함시키고 공식적인 관리를 받도록 해야 한다"면서 "도덕적 해이를 미연에 방지하기 위해 공기업의 위험 수준을 평가한 후 위험에 연동해 보증료를 부과하면 위험을 낮출도록 보증료가 내려가기 때문에 공기업에 재무구조 개선 유인을 부여할 수 있다"고 주장했다. 

공기업과 정부⋅여당의 이중 도덕적 해이 문제 [자료=KDI] 2021.04.20 jsh@newspim.com

이어 황 위원은 '자본규제 도입'을 제시했다. 그는 "공기업은 많은 면에서 민간의 대형은행과 유사하다"며 "은행이 건전성을 유지할 수 있도록 자본규제를 받는 것처럼, 공기업에도 자본규제를 적용하는 것을 고려해 볼 수 있다"고 제안했다.  

마지막으로 '채권자-손실분담형(베일인, bail-in) 공사채 발생'을 제안했다. 황 위원은 "투자자들이 공기업의 펀더멘털과 무관하게 낮은 금리로 자금을 빌려주고 있어 채권자의 도덕적 해이가 발생한다"면서 "채권자-손실분담형 채권을 공기업 부문에 도입하면 이러한 문제를 해결하는데 도움이 된다"고 강조했다. 

베일인 채권 또는 조건부자본증권으로 불리는 채권자-손실분담형 채권은 평상시 일반 채권과 같은 원금과 이자를 지급하지만 발행기관의 재무상태가 심각히 악화되면 해당 채권이 그 기관의 자본으로 전환되거나 원리금 지급 의무가 소멸된다. 예컨대 발행기관의 자본비율이 기준치 이하로 하락할 경우 채권이 주식으로 전환되면서 자본비율이 다시 반등하도록 하는 자동 안정화 기능이 있다. 

황 위원은 "지금까지 제시한 제도들이 마련되면 향후 공기업의 재무건전성이 강화될 수 있을 것"이라며 "무리한 정책사업이 할당되더라도 국회의 국가보증심사과정에서 일차적으로 제동이 걸릴 것"이라고 내다봤다. 또 "국회를 통과하더라도 자본비율을 유지하기 위해 정부는 자본을 확충하고 공기업은 사업을 적극적으로 합리화 할 것"이라며 "최악의 경우 사업이 실패하더라도 채권자가 손실을 부담해 국민과 정부 부담은 줄어들 것"이라고 강조했다. 

jsh@newspim.com

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