1995년 봄 어느 날. 학위논문 자료수집을 위해 학장과의 면담을 요청했다. 요즘처럼 인터넷에 웬만한 자료는 모두 올라와 있는 시절이 아니었기에 전 세계 민주국가들의 선거법, 정당법, 의회법, 헌법을 모두 수집하기 위해서는 제네바에 있는 IPU(Inter-Parliament Union)를 방문해야 했다. 자료수집을 위해 적어도 일주일은 다녀와야 한다고 설득해 출장비를 해결해 볼 참이었다. 일정과 계획을 설명하고 가장 저렴하게 가기 위해 자동차를 직접 몰고 스웨덴에서 IPU가 있는 스위스 제네바까지 다녀오겠다고 했다. 계획을 꼼꼼히 들여다 보더니 미소를 머금고 무사히 다녀오라며 악수를 건넨다.

이렇게 해서 페리에 자동차를 싣고 독일 아우토반과 프랑스 고속도로를 달리며 꼬박 무박 2일 동안 자동차를 몰고 이동해 도착한 제네바에 머물며 있는 동안 호텔과 도서관을 드나들며 자료수집에 몰두했다(함께 운전을 위해 따라온 박사과정 친구가 있어 가능했다). 제네바는 나에게 복사기와 싸웠던 도시로만 기억된다. 1주일 내내 IPU 도서관에 비치된 전세계 의회관련법을 모두 복사해 스웨덴으로 가져오니 다들 놀라는 눈치였다. 당시 복사비로만 100만원 이상 지불하며 가져온 서류가 산더미처럼 많았다. 지금 생각하면 참으로 비생산적이고 무의미한 행동 같지만, 그래도 그 고생의 결과 학위논문을 무사히 마칠 수 있었으니 그 고생은 값졌던 셈이다. 내가 IPU를 방문했던 이유는 이랬다.

IPU는 1889년 설립된 국제기구로 국제연맹이 태동하기 전에 의회정치를 정착시켜 안정적인 의회민주주의를 통한 민주적 세계질서를 꿈꾸며 활동을 시작했다. 이준 열사가 참가했던 비운의 만국평화회의로 유명한 헤이그 국제상설법원(Permanent Court of Arbitration)과 쌍벽을 이루며 국제평화를 위해 활동한 국제기구로 현재까지 활동 중이다. 20세기 초 세계평화를 위해 기여한 업적을 평가받아 IPU에서 활동한 사무총장들 7명이 노벨평화상을 받았을 정도니 얼마나 중요한 국제기구인지 짐작할 수가 있다. 우리나라도 1997년 가입해 현재까지 이어오고 있다. IPU는 세계 의회민주주의의 산실이자 여전히 세계의회발전에 중요한 역할을 담당하고 있는 기구로 1990년대에 구축한 데이타베이스인 Parline은 세계의회의 평가를 진행 중이고, 각국 의회의 다양한 정보를 보유하고 있다. 나는 IPU가 Parline이라는 디지털 데이타베이스를 구축하기 이전의 의회관련자료를 구하기 위해 1주일 동안 서서 복사한 마지막 외부연구원으로 기록되고 있다.

IPU의 의회정보에 따르면 회원 194개국 중 40퍼센트는 양원제를, 나머지 60퍼센트는 단원제를 채택하고 있다. 분포를 보면, 대체로 서유럽 및 북남미 국가들은 양원제를, 그리고 아프리카, 중동 및 중국, 그리고 우리나라는 단원제를 채택하고 있다. 역사적으로 덴마크, 스웨덴, 노르웨이처럼 양원제에서 단원제 개혁을 이룬 국가들은 존재하지만, 단원제에서 양원제로 개혁한 국가들은 존재하지 않는다.

선진국가들의 의회제는 어떻게 발전되었을까? 어떻게 의회제도가 개혁되었고, 국회개혁을 고민하는 우리가 주목해야 할 것은 무엇인가? 그리고 우리나라 국회를 제대로 평가해 볼 수 있는 방법은 없을까? 한국도 국회를 개혁해야 한다면 어떤 방식으로 진화되어야 하고, 국회의원들은 어떤 역할을 해야할까?

양원제의 발전

어떤 민주제도든 개혁과정을 면밀히 관찰해 보면 공통된 특징을 발견할 수 있다. 개혁과정에서 현상을 유지(status-quo) 하려는 세력과 변화를 꾀하는 세력과의 충돌이 불가피하다는 점이다. 충돌을 해결하는 방법은 여러가지가 있다. 회유, 협박을 시도하다가 안되면 결국 파괴, 전쟁, 쿠데타, 혁명 등 무력으로 치닫거나, 타협(compromise)이나 협상(bargain)을 통해 평화적인 체제변화가 이루어지기도 한다. 당장 시간을 벌기 위해 타협이나 협상을 진행하는 척하다가 결국 무력으로 치닫는 경우도 역사적으로 허다하다. 이 경우가 바로 영국이다.

1215년 폭정과 과도한 과세에 불만이 쌓인 28명의 성직자들과 25명의 귀족이 서명해 존 왕에게 제시한 63개 항목의 요구사항은 체포와 구금 그리고 세금부과권을 제한한 민주주의의 초석으로 자리매김하고 있다. 존 왕은 63개항에 서명하고 귀족과 성직자들의 요구에 순응하는듯 하다가 바로 무시하며 무력을 행사하자 내전으로 발전되었다. 왕당파와 의회파의 최초의 내전인 셈이다. 서명에 동참했던 성직자들과 귀족들은 함께 상원회의를 구성했고, 1265년 기사와 시민대표들이 참가한 첫 하원소집 때도 국왕의 무한권력을 통제하고자 시도했다. 이렇게 영국에서는 일찌감치 양원제가 구축되었다. 세계에서 가장 오래된 양원제인 셈이다.

라틴어 Magna Carta Libertatum, 영어 Great Charter of Freedoms, 즉 자유의 대헌장은 짧게 대헌장이라는 명칭으로 기록되고 있다. 템즈강 어귀에 위치한 러니미드는 영국 민주주의의 산실로 마그나 카르타 기념탑이 지금도 자리잡고 있다. 유네스코는 자유와 민주주의의 상징물로서 전 세계민주주의 발전에 영향을 준 기록물로 현재 대영도서관에 2부, 링컨(Lincoln) 대성당과 솔즈베리(Salisbury) 대성당 문서보관소에 각각 1부씩 남아 있는 마그나 카르타를 2009년 세계문화유산으로 등재해 그 정신을 기리고 있다.

영국에서 시작된 양원제는 영국으로부터 벗어나 독립선언을 통해 13개 주가 세운 미국도 같은 의회제도를 채택했다. 몽테스키외의 3권분립 정신을 가장 잘 구현할 수 있는 제도로 양원제를 통한 정부의 견제와 신중한 법안심의와 제정이 가능했다고 믿었기 때문이다.

영국과 미국의 양원제는 어떤 차이가 있었을까? 영국 상원은 작위를 받은 귀족들이 세습을 통해 장자에게 물려줄 수 있는 특권을 부여한 반면, 미국 상원의원은 주하원의원들이 뽑도록 하는 간선제를 채택했다. 간선제는 1913년까지 이어졌고 우드로 윌슨이 대통령일 때 헌법개정을 통해 직선제로 바뀌었다. 현대적 의미의 민주적 양원제를 유권자의 직접선거를 통해 구축한 셈이다.

영국 귀족들의 상원 세습제도도 개혁은 비켜갈 수 없었다. 1890년에 이르러 보수당 소속이 장악하자 하원에서 통과된 법안에 대한 비토권의 공정성이 의문시 되기 시작하면서 개혁의 목소리가 더욱 커져, 결국 1911년 통과된 의회법(Parliament Act of 1911)에 따라 상원의 비토권을 박탈하고 법안의 재의만 가능하게 해 하원이 찬성하는 법안을 지연시킬 수 있는 권한만 남겨 놓았다. 즉 영국은 양원제를 채택하고 있는 국가들의 가장 중요한 민주적 요소인 동시다수제(concurrent majority)를 갖추지 않고 있는 나라로 남아 있다. 토니 블레어가 총리로 재직하고 있을 때 세습귀족제 개혁을 단행해 1999년 92명만 제외하고 상원의원은 종신 임명제로 변경되었다. 2022년 현재 91명의 세습귀족만 존재하고 있을 뿐이고 나머지는 생존하는 동안만 유지하는 귀족작위로 상원의원직을 수행하고 있다.

양원제를 제외한 다원제(multi-chamber system)의 역사

상원과 하원으로 구성된 양원제 이외에 또 다른 형태의 의회제도 존재했다. 프랑스의 삼부회(États généraux; Estates General)와 스웨덴의 4신분의회(Ståndsriksdagen; Riksdag of the Estates)는 특별한 경우다. 카톨릭 성직자, 귀족, 그리고 평민으로 구성된 프랑스 삼부회는 교황세력의 약화를 틈타 국민의 지지를 받으며 왕권을 행사하기 위한 수단으로 생겨난 제도다. 1302년 필립4세 때 처음 소집되어 국왕의 세금징수에 대한 동의를 얻어낸 것이 관례가 되어 국왕이 세금을 올리거나 즉위할 때 소집해 즉위선물을 받아내기 위한 목적이었다고 기록되고 있다. 삼부회는 절대왕정시절에는 한번도 소집된 적이 없다가 루이14세의 과도한 문화정책과 스페인 전쟁, 루이15세의 7년 전쟁 등에 참여하면서 예산이 소진되자 과도한 국채원금 상환과 이자비용 부담을 견디지 못하고 세금신설과 인상이 불가피해졌다. 루이16세는 우선 귀족과 성직자들에게 세금을 부과하고자 했으나 반대에 부딪혀 실패하자 농민에게 부과되는 세금을 올리기 위해 삼부회를 소집했으나 결국 반감만 사고 프랑스 혁명의 단초를 제공하고 말았다. 즉 삼부회는 프랑스 혁명과 대변혁의 역사적 변곡점에서 중요한 역할을 담당했고, 회유, 협박, 타협, 협상 등 가용할 수 있는 양자간 소통의 방법을 모두 사용하고 결국 실패하자 혁명으로 치달은 사례라 할 수 있다.

스웨덴은 1517년부터 신분제 의회가 역사적으로 기록되어 있고, 루터교를 국교로 택한 스웨덴 왕국이 1523년 선포되자 재정을 충당하기 위한 수단으로 카톨릭교회의 토지를 몰수하고 토지재분배를 통해 귀족과 스웨덴 교회의 대주교 및 주교, 길드조직 자영업자 및 기술자, 그리고 농민들에게 통치의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 4신분 의회를 소집했다. 농민들은 새롭게 국왕토지 소유로 편입된 땅을 분배받아 자유농민의 신분을 획득할 수 있었고, 전통적으로 농노라는 제도가 없었던 것도 여타 유럽국가들과 달리 정치참여권이 농민들에게 주어진 경우라 할 수 있다. 이렇게 4신분의회는 절대왕정시대(1687-1719, 1789-1809)를 제외하고 양원제로 개혁된 1866년까지 외교, 국방, 조세 정책결정에 참여하며 4원 동시과반수를 채택해 국사가 결정되었기 때문에 국왕의 전횡을 막을 수 있었던 효과적 통치제도로 작동될 수 있었다. 지금도 스톡홀름의 시내 곳곳에는 4원 각각의 의회건물이 왕궁이 있는 감라스탄 주위에 산재해 있어 당시 어떤 역할을 떠맡고 있었는지 짐작할 수 있다.

농민원은 가장 낮은 신분이었기 때문에 외교와 국방 등의 국가정책 결정에는 참여할 수 없었다. 농민들은 전쟁선포와 전쟁과 관련한 세금인상 등은 직접 자신들에게 부과되는 것이었기에 무조건 반대를 한다는 인식으로 나머지 3신분 의회의 결정에 따라 이루어진 것이었다. 이러한 제한이 있음에도 불구하고 스웨덴의 4신분 의회는 세계에서 유일하게 존재했던 의회제도라 할 수 있다. 1866년 양원제 개혁이 이루어질 때 귀족들과 성직자들이 스스로 특수신분의 지위를 포기하고 상원으로 변경되는 것에 동의함으로써 프랑스와 다르게 평화적 제도개혁이 이루어졌다. 다시 말해 4신분의회 의원들은 타협과 협상을 통해 양원제 제도개혁을 수용함으로써 근대적 의회민주주의제도를 정착시키는데 매우 중요한 역할을 수행했다. 스웨덴의 위로부터의 개혁은 1920년 의원내각제 개혁, 1970년 상원의 폐지를 통해 단원제 의회를 구축하는 등 평화적 제도개혁의 모델로 부각되고 있다.

프랑스 삼부회와 스웨덴의 4신분으로 구성된 신분의회는 세습직이나 직위를 가진 성직자, 그리고 임명된 시민 및 농민대표들이었기 때문에 국민이 직접 뽑은 대표성은 확보하지 못하였지만, 각 지역의 대표자들이 모여 국가의 재정정책, 외교정책과 전쟁선포 등에 의견을 낼 수 있는 권한을 부여받아 근대적 양원제로 전환되기 이전까지 중요한 정치제도로 프랑스와 스웨덴의 현 정당체제를 구성하는 중요한 사회균열구조(social cleavage)를 제공하고 있다. 즉 보수계열, 자유계열, 사회계열의 정당들은 귀족-성직자-군인-외교관-기업인 등의 우파진영, 길드조직 장인 출신의 수공업자, 기술자, 과학자, 교사 등 전문직 종사자의 지지로 성장한 자유계열정당, 그리고 노동자, 농촌노동자, 공장노동자 등 사회계열 정당은 삼부제와 4신분의회의 뿌리를 보면 알 수 있다. 의회개혁은 현대적 정당들의 설립과 성장에 매우 밀접한 관계를 맺고 있어 유럽정당들의 뿌리와 정체성, 그리고 추구하는 정책목표 등을 이해하는데 중요한 사료적 가치를 지니고 있다.

우리나라 국회, 제대로 작동되고 있나?

위에 소개한 IPU는 2017년 세계 의회 평가를 진행한 적이 있다. Global Parliamentary Report (이하 GPR)로 명명된 이 보고서는 국제연합의 개발프로그램(United Nations Development Program, UNDP)의 일환으로 아젠다 2030을 실현하기 위한 목적으로 각국 의회의 활동현황을 평가한 적이 있다. 2017년 GPR에는 28개의 권고안이 포함되어 있는데, 이를 토대로 IPU가 개발한 '의회 자체평가 툴킷(Self-evaluation Toolkit)'은 각국의 의회활동이 어떻게 이루어져야 하는지, 정부감시와 인권증진, 그리고 성평등 구현, 시민의 정치참여 등 다양한 역할을 국회의장, 여당, 야당 의원들이 어떻게 수행하고 있는지 평가해 볼 수 있는 도구라 할 수 있다. 이 툴킷은 학계뿐 아니라 일반 시민들도 IPU 홈페이지에서 다운로드 받아 쉽게 자국 의회를 평가해 볼 수 있도록 만들어져 있다.

정치학자가 국회의원의 활동에 대한 평가를 시도한 연구도 우리에게 시사하는 바가 크다. 리차드 쇼베스 (Richard Schobess) 교수가 발표한 Behind the Scenes: What is Parliamentary Performance and How Can We Measure It? (Parliamentary Affairs (2022) 75, 767–790 https://doi.org/10.1093/pa/gsab024 Advance Access Publication 18 June 2021)이라는 제목의 논문은 국회의원들 활동의 양적평가(대정부질문수, 질문시간, 상임위 발언건수 및 시간, 서면질의 건수, 입안한 법안수 등) 뿐 아니라 질적평가(단독 발의법안 성공율과 대표성 효율화, 즉 국민이 원하는 법안의 입안건수 및 소통의 질, 그리고 사회갈등의 해소능력) 등을 평가해야 제대로 국회의원의 능력을 가늠해 볼 수 있다고 주장한다. 이를 바탕으로 한국 국회의원들의 능력을 제대로 평가할 수 있는 연구를 앞으로 진행을 해 국제적으로 비교해 볼만 하다.

국회개혁의 조건

우리나라 제헌헌법 초안은 양원제를 목적으로 제안되었으나 제2공화국 시기를 제외하고 채택이 되지 않았다. 하지만 노무현 정부 때 잠시 상원부활에 대한 논의가 수면 위로 떠올라 한 때 본격적으로 논의되기 시작했으나 노 대통령의 탄핵으로 논의는 다시 수면 아래로 가라 앉았다. 이후 2007년 개헌논의가 다시 시작되었을 때는 아예 양원제에 대한 내용이 완전히 사라져 버렸다. 이후 이명박 정부 시기에 헌법자문위원회가 제안하여 양원제 헌법에 대한 논의가 잠시 이루어지는듯 했으나 국회, 언론, 그리고 국민들은 전혀 관심을 갖지 않았다.

22대 국회는 앞으로 제대로 된 민주주의를 한번 만들어 보겠다는 일념으로 모든 가능성을 열어 놓고 제도개혁을 논의했으면 하는 바람이다. 양원제를 염두에 두고 논의를 이어갈 필요는 없겠으나, 그래도 양원제가 가져다 주는 잇점과 난점은 공론화 하는 것이 필요하리라 본다. 양원제의 가장 큰 장점은 한 정당이 독주할 때 상원이든 하원이든 (아래와 위의 뜻을 내포하는 상원과 하원의 명칭이 현대적 개념으로는 맞지 않으나 여기서는 편의상 이렇게 부르기로 한다) 제동을 걸 수가 있다. 물론 양원 모두 한 정당이 다수를 점하고 있을 경우는 한 정당의 독주를 견제할 수는 없겠으나, 이럴 경우 필리버스터 제도를 강화해 소수 쪽에 견제를 허용해 줄 수 있다면 거대 정당들의 연합이 일방적 독주와 이로 인한 물리적 충돌을 예방할 수 있는 방법은 존재하고 있는 셈이다.

양원제의 또 다른 장점은 지역의 대표성이 강화된다는 측면도 있다. 상원을 미국과 같이 주의 등가성법칙을 적용해 대표를 뽑는다면 지역간의 갈등과 대립은 많이 줄일 수 있다. 이와 함께 중대선거구제를 도입한 선거제도개혁을 통해 지역몰표와 같은 것을 완화시킬 수 있다면 특정지역 연고정당들보다 전국정당들이 상하원을 대표해 국민대표성이 강화되고, 토론과 협상, 설득의 정치가 뿌리를 내릴 수 있는 가능성도 더 커진다 할 수 있다.

하지만 덴마크와 스웨덴처럼 양원제를 단원제로 개혁한 정당들의 경우처럼 제대로 작동되는 단원제를 잘 구축할 수 있다면 사실 굳이 양원제를 고집할 필요는 없다. 단원제의 성공조건은 활발한 정부법안심의, 입법활동, 대정부질의, 상임위 활동 등에서 보여지는 의원들의 연설능력, 토론능력, 설득능력이다. 앞서 소개한 쇼베스 교수의 연구에서 보여지듯 입법활동 뿐 아니라 국민이 원하는 법안의 입안건수 및 소통의 질, 그리고 사회갈등의 해소능력 등이 전제가 되어야 단원제가 성공할 수 있다.

국회무용론, 위험한 발상이지만 국회의원들은 꼭 귀담아 들어야

22대 국회개원과 함께 기대하는 바가 크다. 또 한번 더 실패할 지 모른다는 자포자기와 위기감이 팽배하다고 하는 쪽이 더 강한 것도 사실이다. 국회가 더 이상 국민의 불안과 갈등을 증폭시키는 것이 아니라 모든 사회갈등과 논란 이슈들을 국회로 가져와 차분하게 상임위와 본회의에서 논의하는 모습을 국민에게 보여 주었으면 한다. 여야 모든 정당들의 원내 대표회의를 상설화 하고 대화와 협상으로 현안들을 풀어 갔으면 한다.

절차적 갈등 해결방법으로 세 가지가 있음에 주목했으면 한다. 화해(reconciliation), 타협(compromise), 그리고 상벌(reward and punishment, carrot and sticks)을 통한 해결방식이다. 화해는 대화, 건설적 토론, 근거와 논거를 가진 논쟁으로 이루어지고, 타협은 조정(mediation)과 화해(conciliation)를 통해 상호조정(bargaining)을 통해 이루어지며, 상벌은 적절한 보상과 이익박탈 등으로 이루어진 고도의 협상방식이다. 이 같은 세가지 절차방법들의 적용은 물리적 폭력으로 이르지 않게 하는 필수요소다. 이런 방법 중 하나 혹은 다수를 혼합해 국민들로부터 신뢰를 얻고, 국가의 발전을 주도하는 역사적 역할을 담당할 수 있었으면 한다.

*필자 최연혁 교수는= 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.