1987년 10월 29일 '제6공화국' 헌법이 공포된 지 만 30년이 지났다. 한국경제와 사회가 30년 전과 비교할 수 없을 정도로 커지고 성숙해진 시점에서 올해 대통령선거 등을 계기로 30년 입은 헌옷을 이제는 갈아입을 때가 되지 않았느냐는 국민여론이 높아지며 국회를 중심으로 논의가 시작된 개헌에 대한 관심도 뜨겁다. 국회에선 여야 합의로 설치된 헌법개정특별위원회(개헌특위)에서 제7공화국에 맞는 헌법개정 준비에 한창이다. 대선공약으로 내년 지방선거 개헌을 약속하고 지난 5월 출범한 문재인 정부도 임기 초부터 개헌에 불을 지피고 있다. 하지만 헌법의 정당성과 국민의 여망에 부합하는 개헌이 되기 위해선 각계각층의 충분한 의견수렴이 전제돼야 한다는 신중론도 제기되고 있다. 뉴스핌은 개헌의 필요성부터 주요 쟁점, 전문가들의 제언 등을 취재해 제7공화국 헌법으로의 바람직한 개헌 방향을 제시하고자 한다.[편집자주]

[뉴스핌=이윤애 기자] 1987년 헌법 체제가 30년간 이어지자 정치권을 비롯한 사회 곳곳에서 이제는 개헌이 필요하다는 목소리가 높다. '낡은 틀'을 벗고 지난 30년간의 변화를 헌법 안에 담아내자는 요구다. 개헌의 키를 쥐고 있는 정치권의 가장 큰 관심은 그 중에서도 정부형태, 즉 권력구조 개편이다.

정부형태란 권력분립 원리가 국가권력 구성에 적용된 형태를 의미한다. 즉 국가권력을 입법부와 행정부에 어떻게 배분하느냐에 의해 결정된다. 현대 자유민주주의 국가의 핵심 정치조직 원리라 할 수 있는 권력분립에 기초한 정부형태는 대통령제와 의원내각제, 이원정부제(혼합정부제)로 나뉜다.

이 가운데 여당인 더불어민주당은 대통령 4년 중임제, 야당은 분권형 대통령제를 각각 주장하며 이견을 좁히지 못하고 있는 실정이다.

권력구조 개편과 관련, 28일까지 뉴스핌이 취재하며 만난 헌법학자들은 정부 형태 논의과정을 '대통령' 중심 시각에서 '대통령과 의회'로 확장해야 한다고 조언했다.

개헌으로 '대통령의 권한과 책임을 나눠 맡을 의회가 그 역할을 할 준비가 돼 있는가'가 중요한 고려 사항인데, 막강한 공천권을 쥔 지도부의 눈치를 봐야하는 국회의원들의 자율성 보장이 전제되지 않는다면 어떠한 제도도 옥상옥(屋上屋)이 될 수밖에 없다는 지적이다.

임종훈 홍익대 법학과 교수는 "각 나라별로 처해있는 사정이 다른 상황에서 이상적으로 무슨 제도가 좋다는 이유만으로 우리나라에서 실시하는 것은 위험할 수 있다"고 충고했다.

◆ 의원내각제, 제2공화국 도입 경험…갈등 속 '10개월'만 마침표

야당에서 도입을 주장하는 의원내각제는 의회가 실질적으로 국가를 통치하는 구조를 말한다. 의회 다수당 소속 총리가 국정 운영을 담당하고, 의회 신임에 따라 내각 전체가 연대책임을 지는 정부 형태다.

한국에서는 1960년 4·19혁명 이후 수립된 제2공화국 시절 의원내각제를 도입했었다. 당시 윤보선 대통령과 장면 국무총리가 선출됐고, 참의원과 민의원 양원으로 나눈 의회의 의석을 민주당이 90% 넘게 차지하기도 했다.

하지만 윤보선 대통령과 장면 총리 간 갈등 등으로 10개월간 개각을 세 차례나 단행하는 등 혼란이 지속되다 1961년 5·16 군사정변이 일어나면서 한국이 경험한 의원내각제의 짧은 실험은 마침표를 찍었다. 이후에도 전두환·김영삼·김대중 정부 말기에 '권력의 독점 대신에 분점' 등을 명분으로 단골 이슈로 불거졌지만 문제제기 수준에 그쳤다.

의원내각제는 이미 독일과 영국 등 대부분의 선진 유럽 국가들이 채택하고 있고, 수준 높은 민주주의를 구현할 수 있다는 장점와의 친화성이 높다는 평가도 있다. 다만 유럽의 경우 내각제가 정당과 함께 오랜 기간 발전해온 역사를 가진 반면, 붕당과 당쟁의 폐해가 큰 한국에선 국회와 정당에 대한 불신이 높아 제대로 정착하기는 어려울 것이라는 회의적인 시각이 많다. 

◆ 혼합정부제, 개헌특위 자문위·야3당의 선호

혼합정부제는 대통령제와 의원내각제를 절충한 제도다. 이원정부제가 어떠한 정부형태인가에 대해선 학자들 사이에 일치된 견해가 없지만 일반적으로 분권형 대통령제·이원집정부제·이원정부제·책임총리제 등이 꼽힌다.

자유한국당과 국민의당, 바른정당 등 야3당은 지난 5월 대선 전부터 오스트리아식 이원집정부제를 주장해왔다. 이는 국민이 직접 선출한 대통령에게 국방통수권 등 외치 권한을 부여하고, 내치를 담당하는 국무총리는 의회가 뽑는 일종의 '분권형 대통령제'를 의미한다.

혼합정부제는 특히 최근 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회가 4년 중임제보다 바람직한 정부형태라는 보고서를 제출하며 다시 부각됐다.

개헌특위 자문위는 혼합정부제를 통해 총리가 정부 수반으로서 내각을 통할하고, 대통령은 통일·외교·안보·국민통합 등을 관장해 행정부 내 분권을 적극적으로 실현해야 한다고 제안했다.
 
아울러 대통령 임기는 6년 단임으로 하고, 하원의 임기를 4년, 상원의 임기를 6년으로 하는 등 교차적 임기제를 도입해야 한다고 제시했다. 내치를 담당할 총리는 하원 재적의원의 과반수로 선출하는 방안을 제의했다

혼합정부제의 단점은 권력분립이 아니라 정당들끼리 자리를 대부분하는 '권력 나눠먹기'라는 부작용만 낳을 것이라는 우려다.

또한 권력분립의 영역이 불명확하다는 점도 한계다. 개헌특위 자문위원인 고문현 숭실대 법학과 교수는 "외치와 내치의 구분이 명확하지 않아 정쟁을 유발할 수 있다"고 지적했다. 예컨데 통상과 통일 문제의 경우 국제적 이슈인 외치인 동시에 경제적 이슈인 내치에 해당한다.

고 교수는 또 "대통령과 총리가 출신 정당이 다를 경우 정쟁만 하다가 골든 타임을 놓칠 수 있다"고 꼬집었다.

개헌특위 자문위원회 내에서 혼합정부제의 구체적 내용을 두고 논란이 있다는 이야기도 나온다. 혼합정부제의 형태와 관련, 대통령 중심으로 운영되는 프랑스나 의원내각제 중심으로 운영되는 오스트레일리아, 핀란드 등 권한의 중점을 어디에 두느냐에 따라 다양한 제도가 나올 수 있는데 이 부분에 대한 합의가 이뤄지지 않고 있다는 지적이다.

◆ 대통령 중임제, 청와대와 여당 선호

대통령 중임제는 대통령제를 근간으로 하고 있다는 점에서는 현행 5년 단임 대통령제와 근본적으로 같다.

다만 현행 5년 단임제는 대통령이 장기적인 안목으로 정책을 추진하기 어렵고 레임덕이 빨리 진행되며, 다음 선거를 의식하지 않는 무책임한 권력행사를 방지할 수 없다는 점이 큰 단점으로 지적됐다. 미국식 4년 중임제로 바꿔야 한다는 주장이 나온 배경이다. 노무현 전 대통령이 임기 종료 1년을 앞둔 2007년 1월 대국민담화를 통해 4년 중임제를 골자로 한 '원포인트 개헌'을 제안한 바 있다.

그러나 박근혜 전 대통령 탄핵의 원인이 된 '최순실 게이트'를 통해 여실히 드러난 제왕적 대통령제의 폐단, 재직중인 현직 대통령에 대한 심판이 불가능해 책임 정치 실현이 불가능해진다는 점 등은 해결해야 할 과제다. 또한 4년 중임제 도입시 대통령이 첫 임기를 시작하자마자 다음 대선을 준비하게 되는 '관권선거' 문제가 새롭게 제기될 수 있다.

임종훈 교수는 "감사원을 국회로 이관하는 등 몇 가지 대통령의 권한 축소와 입법부의 대통령 견제력 확보를 통해 대통령제의 단점을 해결해야 한다"고 조언했다.

임 교수는 "현재 국회의원들은 공천권에 영향을 미치는 대통령과 당 지도부로부터 자율성을 확보하지 못한 상황"이라며 "자율성이 확보된다면 야당은 물론 여당 의원도 대통령을 비판하면서 대통령을 견제할 수 있게 된다"고 강조했다.

[뉴스핌 Newspim] 이윤애 기자(yunyun@newspim.com)