[서울=뉴스핌] 최현민 기자 = 턱없이 오는 집값에 우리나라 수위(首位)도시 서울이 정체성을 보이자 '메가시티 서울'에 대한 논의가 일고 있다. 서울의 역량을 강화하면 국가 경제의 새로운 성장동력이 될 수 있다는 기대감이 크지만 수도권 밀집으로 인한 환경오염, 집값 폭등, 지방 노동력 부족 등의 부작용으로 지역 불균형을 초래할 수 있다는 지적도 나온다.

대표적으로 일본 간사이 광역 연합과 영국의 광역 맨체스터 연합 기구(GMCA)를 예로 들 수 있다. 자칫 수도권으로 밀집될 수 있는 인구와 기술력등을 분담하기 위해 여러 지자체가 공동 대응하며 지역 경쟁력을 키워내는 것이 지방 메가시티의 유형이다.

도시공학적으로 메가시티란 해당 국가의 수위 도시가 주변 위성도시를 흡수합병하는 것을 말한다. 하지만 이는 수위도시의 1극화를 부추킬 수 있어서다. 이를 방지하고 국가 균형발전 차원에서 지방도시가 몸집을 키우는 지방 메가시티에 대한 목소리도 커지고 있다.

지역 특성을 반영한 분야에 집중해 성과를 만들어 내는 한편 중앙정부가 제도적 틀을 만들어 파트너십을 발휘해야만 지속 가능한 지역 연합이 가능하다는 것이다. 전문가들은 최근 논의되는 메가서울로 재점화된 부산·울산·경남(부울경)과 광주·전남 등 지방의 메가시티 추진도 이뤄져야 한다고 입을 모았다.

◆ 日 간사이광역연합, 지방 연합회 업무 확대 추진

일본 '간사이 광역연합'은 2010년 12월 오사카부(府)를 중심으로 한 간사이(関西) 지역의 경쟁력 강화를 위해 결성됐다. 도쿄부와 오사부 2개 부(府)와 시가현, 효고현, 와카야마현, 돗토리, 도쿠시마현의 5현(縣)이 결집했다. 이후 오사카시와 사카이시가 2012년 합류했다. 

이렇게 8개 광역지자체와 인구 50만명 이상 4개시를 묶어 결성된 간사이 연합은 2010년 기준 인구 2088만명, 지역총생산은 80조7340억엔(한화 약 705조2500억원)으로 일본 전체의 16%를 차지했다. 

간사이 광역연합은 도쿄 1극화가 진행되던 일본에서 2~3위권 도시들이 수도인 도쿄(東京)에 견줄 만한 새로운 대도시권을 만들겠다는 목표로 공유하며 결성된 것이다. 

일본 법률상 특별지방자치단체에 해당하는 간사이 연합의 특징은 각 지자체가 정체성을 유지한 채 가입했다는 점이다. 이에 따라 도쿄도(都)와 달리 단일화된 지방행정체제를 갖추지는 못했다. 간사이 광역연합은 의결기관인 광역연합의회와 행정기관인 광역연합위원회를 두고 있다. 주민들의 선거로 선출되는 소속 지자체장의 협의체 성격을 갖는다. 행정기관인 광역연합위원회는 독자적인 공권력과 예산이 없는 만큼 소속 지자체의 상위 행정기관의 형태는 아니다.

우선 재난과 의료, 산업, 환경 문제 등에 함께 협력해서 대응하고 있다. '2025 간사이-오사카 엑스포'를 유치했고 2016년에는 중앙부처인 문화청의 교토 이전이 결정됐다. 광역 과제에 지역이 주체적으로 대응할 수 있는 현실적인 구조를 형성한 것이다.  

2011년 동일본 대지진 공동 대응, 닥터헬기 운항, 간사이권 관광루트 개발과 같은 지자체가 개별적으로 추진하기 어려운 과제에 신속하게 협력하고 대응하고 있다. 코로나19 확산이 본격화된 2020년 이후에는 감염증 방지 대책, 긴급선언 등을 간사이광역연합 명의로 내기도 했다.

이에 따라 광역연합위원회는 ▲광역방재 ▲광역관광문화진흥 ▲광역산업진흥 ▲광역의료 ▲광역환경보전 ▲자격시험/면허 ▲광역직원 연수의 7개 사무국을 두고 광역 업무를 진행하고 있다. 

간사이 광역연합의 인구는 지난해말 기준 2035만2000명으로 결성 당시보다 다소 감소했다. 하지만 도쿄 메가시티의 영향력이 커져나가는 가운데 인구 감소를 선방해냈다는 평가를 받는다.

연합은 향후 연합회의 사무를 더 늘려나간다는 방침이다. 소속 지자체 협의체라는 느슨한 체계의 연합회로선 도쿄에 대항하는 메가시티를 구축하기 어렵다는 판단에서다. 이에 따라 연합회의 위상을 강화해 광역철도와 같은 원활한 연합 업무 처리를 추진한다. 이와 함께 지역 연합에서 메가시티로서의 정체성을 점차 더 쌓아가는 것이다.

대구경북연구원에서는 "간사이광역연합은 2005년부터 논의를 시작해 2010년 결성했으며 간사이지역 지자체가 합류하는 등 장시간에 걸쳐 결성됐다"며 "약 8년간의 연구과정과 논의를 토대로 광역연합의 역할과 조직구성 등에 대한 지역간 합의를 도출해낸 만큼 우리나라 지역연합도 이같은 합의와 노력이 필요할 것"이라고 분석했다. 

◆ 英 GMCA, 독립된 지방정부 역할 수행...주택부터 경제유치까지 '원팀'으로 움직여

2011년 4월 출범한 영국의 광역맨체스터연합기구(GMCA)는 맨체스터, 솔퍼드, 볼턴, 베리, 올덤, 로치데일, 스톡포트, 테임사이드, 트래퍼드, 위건 10개 자치단체가 연합한 법적 기구다. 전체 주민은 약 280만명이다. 이 중 맨체스터에 19.5%의 인구가 거주하고 있어 인구밀도가 가장 높다.

2010년 보수·자민당 연합정부는 정부백서에서 국가경제가 지역간 불균형적으로 성장해 왔음을 인식하고 지역 및산업 섹터간에 강하고, 지속가능하며, 균형적인 성장·번영을 공유하는 것을 목표로 제시했다. 목표 달성을 위한 접근 전략으로는 성장의 핵심동인이 지역으로부터 나오는 부문들에 있어 재정 및 행정 권한의 이양과 지역차원의 정책결정 및 수립을 장려하는 방안을 내놨다. 

특히 영국 정부는지자체 연합기구 설립 및 직선시장 선출을 장려했다. 광역 경제성장, 교통, 고용 주택 등 기존의 지자체들이 가지고 있던 권한 범위를 그때까지 중앙정부가 관할하던 기능까지 넓혀 지역의 자율성과 동시에 책임성을 강화했다. 이는 2005년부터 광역연합을 구상하고 있던 맨체스터 일대 지자체들은 연합 구성을 서두르는 계기가 됐다. 

GMCA 운영 기구는 10개의 자치단체 의회에서 선출된 의원 10명과 주민 직선으로 선출된 시장 1명 등 총 11명으로 구성된다. 독자 행정기관장이 있는 만큼 GMCA를 비롯한 영국 지자체 연합기구(CA)는 조세 결정권한까지 갖고 있으며 광범위한 행정적 영역의 업무를 수행할 권한이 있다는 점에서 일본 간사이광역연합과는 다르다. 

GMCA는 설립 후 중앙 정부와의 분권 협상을 통해 다양한 분야에서 권한을 이양받고 있다. 현재 교통, 경제 개발·재생·주거, 전략적 공간 계획, 교육·기술 및 훈련, 경찰, 소방 및 구조, 공공보건, 폐기물 등의 사무를 위임 받은 것으로 전해진다.

시장은 경찰·범죄를 담당하는 부시장을 임명할 수 있고 내각제 형태의 연합기구 각료 자격으로 정부의 보조금 확보, 교통 계획 수립, 경찰 및 치안 업무, 소방, 주택 및 도시계획 등의 업무를 관장한다. 10명의 위원들은 내각제 방식에 따라 각자 분야의 업무를 수행하는 방식이다.

우선 주택분야에서 GMCA는 광역맨체스터내 27개의 주택협회 및 부동산 관리 회사로 구성된 주택개발그룹(GM Housing Providers Group)과 협력해 2021년 3월까지 4000개의 새주택을 공급한다는 전략을 수립했다. 이를 위해 1억2500만파운드(한화 약 2029억1000만원)의 주택기금을 마련했다. 또 재개발도 추진한다. 

교통분야에서는 광역맨체스터교통국(TfGM)이 10개의디스트릭트 지자체들과 광역맨체스터 지역의 커넥티비티 및 이동성을 개선하기 위해 함께 협업한다. 저탄소 하이브리스 버스 전용 도로가 대표적인 사례다.

이밖에 GMCA는 기업성장허브(Business Growth Hub)를 토대로 지역내 기업들의 창업과 성장을 지원하며 투자유치청인 MIDAS는 광역맨체스터의 광범위한 분야에 관련된 비밀유지 자문을 글로벌 투자자 및 기업들에 무료로 제공하고 있다.

GMCA는 간사이광역연합과 달리 단일 지자체의 성격이 더 강하다. 이에 따라 메가시티로서의 역량이나 정책 추진력도 한 발 더 나간 것으로 평가된다. 다만 도쿄도처럼 수직형 행정체계가 아니라는 특징을 갖는다. 이는 업무 처리에 효율성이 떨어지는 대신 지자체의 특성을 나타낼 수 있다는 장점도 있다. 

◆ "메가서울에 앞서 부·울·경 등 지방 메가시티 추진해야" 목소리 커져

일본 간사이 광역연합과 영국 GMCA와 같이 우리나라도 지방 대도시권 추진에 다시 불이 붙었다. 부울경 메가시티와 대구·경북 메가시티는 지난 정부에서 추진됐으나 결실을 맺지 못했다.

서울과 경기도를 중심으로 일자리가 밀집된 탓에 지방은 인구가 빠르게 감소하고 있는 추세다. 특히 청년 인구의 이탈로 소멸 위기가 부각되고 있는 지역도 대다수다.

김진유 경기대 도시교통학과 교수는 "부울경 메가시티의 경우 인구가 줄고 있는데 어느정도 인구규모가 돼야 큰 기업들이 내려가더라도 각각의 부산, 울산, 경남의 3자하고 협의안하고 부울경을 총괄하는 행정구역이랑 하면 되니까 행정효율이 생긴다"면서 "도로망을 계획할때에도 따로 계획하는것보다 하나의 메가시티 행정청이 생기면 행정청에서 전체를 놓고 효율적이 도로망 계획을 세울 수 있다"고 말했다.

그러면서 "(김포시의 서울 편입이 중요한게 아니라)수도권 전체적으로 경쟁력을 높이는 일이 무엇인지, 그리고 더 나아가서 수도권의 경쟁력을 높이면서도 지방의 경쟁력을 높일 수 있는것은 무엇인가 봐야한다"면서 "우리가 부울경, 광주 전남, 충청권 이런 지방의 도시들을 하나로 묶어서 시너지를 낼 수 있는 방식의 메가시티는 꼭 필요하다"고 덧붙였다.

다만 지방 메가시티가 자생력이 부족해 효과가 있을지는 고민해봐야 한다는 지적도 나온다. 또한 소속 지자체 가운데 인구나 경제면에서 압도적인 지자체가 있을 경우 소규모 지자체 특성이 존중되지 못할 수 있어 문제가 될 수 있다. 우리나라의 지방 메가시티로 꼽히는 마산·창원·진해시의 창원통합시가 성과와는 별대로 아직도 우려로 지적되는 부분이다. 이에 따라 장기간 연합 과정을 겪은 지방연합의 간사이광역연합과 출범 직후부터 단일 행정체계로 효율성을 높인 GMCA의 사례를 모두 참조해야할 것이란 진단이 나온다. 

다만 빠른 단일 행정체계 도입이 필요하다는 진단이 우세하다. 이창무 한양대 도시공학과 교수는 "서울 대도시권같은 경우에도 그냥 행정부에 해당되는 서울과 경기도, 인천 협의체라는게 별로 역할을 못했던 것처럼 부울경도 그냥 겉치례 연합일수도 있다"면서 "어떻게 화합적인 결합을 만들어내느냐에 대한 부분은 굉장히 고민스러운 부분"이라고 말했다.

그러면서 "다만 우리의 오랫동안의 경험상 수평적인 도시권의 연합이라는건 성공적이지 못했다는게 경험했던 과거라서 다시 반복하는게 과연 효과적인것이냐는 의문은 있다"고 덧붙였다. 

min72@newspim.com