오세훈 연임에 추진력 잃은 '공공재개발·재건축'…노후도심 개발 '탄력' 예고

기사입력 : 2022년06월05일 06:05

최종수정 : 2022년06월05일 06:05

공공 재건축·재개발, 각각 '낮은 사업성·재산권 침해' 논란
윤석열·오세훈 "민간 정비사업 활성화"…힘 빠진 공공정비

[서울=뉴스핌] 김성수 기자 = 오세훈 서울시장이 연임에 성공함으로써 문재인 정부의 '공공재개발, 공공재건축'은 더욱 추진동력을 상실했다는 지적이 나온다. 윤석열 대통령과 오 시장의 주택공급 정책은 '민간 정비사업'에 방점이 찍혀있는데다 공공재개발 대상으로 지정된 지역에서 사업에 반대하고 있어서다.

다만 집값 상승 우려로 급격한 정비사업 규제완화는 어려울 것으로 보이며, 노후도심 고밀개발과 녹지공간 확보 정책이 더 우선적으로 이뤄질 것으로 예상된다.

[서울=뉴스핌] 김민지 기자 = 오세훈 국민의힘 서울시장 후보가 31일 오후 서울 동대문구 장한평역에서 유세를 하고 있다. 2022.05.31 kimkim@newspim.com

◆ '파리 날리는' 공공재건축…낮은 사업성에 참여단지 '소수'

5일 부동산업계에 따르면 오세훈 서울시장이 연임함에 따라 문재인 정부의 '공공재개발, 공공재건축'은 더욱 추진동력을 상실할 것으로 예측된다.

공공재건축은 문재인 정부가 2020년 8·4 공급대책에서 발표한 '공공참여형 고밀재건축' 제도에 따라 추진된다. 한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH)와 같은 공공기관이 재건축사업에 참여하는 것이다. 이 방식을 채택하면 층고 제한을 35층에서 50층까지로 완화하고 용적률(대지 면적에 대한 건물 연면적의 비율)을 300~500%까지 높여 재건축 주택 수를 최대 2배로 늘릴 수 있다.

하지만 서울 강남구 대치동 은마아파트를 비롯한 주요 재건축 단지들은 이전부터 공공재건축 참여를 꺼려왔다. 개발이익 대부분을 공공이 환수해 조합에 돌아갈 이익이 적기 때문이다.

특히 조합들은 재건축 사업의 공공성이 높아지면 그만큼 사업성이 나빠질 것을 우려한다. 공공재건축을 할 경우 기부채납용 물량(임대아파트)이 늘어나는 만큼 기존 조합원들의 토지지분이 줄어 전체 조합이익이 감소한다. 또한 임대아파트 물량만큼 전체 가구수가 늘어나면 전체 공사비용도 증가하고 공기도 연장된다.

주거환경도 기존보다 악화된다. 같은 면적의 대지에 아파트 가구수를 2배로 늘리려면 그만큼 조경면적을 줄여야 한다. 입주민이 늘어난만큼 지하주차장과 커뮤니티시설도 더 만들어야 한다. 기존 조합원들로서는 높아진 인구밀도 때문에 주거의 질이 하락하는 것이다.

만약 주거 쾌적성을 위해 조경면적, 건폐율(대지면적에 대한 건축면적의 비율)을 기존대로 유지한다면 아파트 층수를 많이 올려야 한다. 이 경우 공사비가 더 크게 늘어나고 공기도 연장된다는 문제가 있다.

높아진 공사비를 충당하려면 일반분양가를 높게 받아야 하는데 그마저도 쉽지 않다. 민간택지 분양가상한제 때문에 일반분양가를 높게 받을 수 없어서다. 또한 임대아파트 수가 많으면 단지에 고급화 이미지를 적용할 수 없어서 분양가를 높게 책정하기 어려워진다.

또한 재건축초과이익환수제로 재건축 이익의 최대 50%를 세금으로 내야 한다는 점을 감안하면 부담이 크다. 입지가 좋은 사업지일수록 '공공참여형 고밀재건축'에 참여할 유인이 없는 이유다.

현재 공공재건축 사업에 참여한 단지는 500가구 내외의 소규모 단지들이다. 국토교통부 자료에 따르면 공공재건축 선도사업 후보지 5곳의 세대수 현황은 ▲영등포구 신길13구역(233가구) ▲중랑구 망우1구역(270가구) ▲관악구 미성건영아파트(511가구) ▲용산구 강변강서아파트(213가구) ▲광진구 중곡아파트(276가구)다.

[서울=뉴스핌] 김성수 기자 = 공공재건축 후보지 선정결과 [자료=국토교통부] 2022.06.03 sungsoo@newspim.com

◆ 삐걱대는 공공재개발…흑석2 등 비대위 "사유재산권 침해"

공공재개발의 경우 후보지 주민들의 강한 반발에 부딪혀 사업이 난항을 겪고 있다.

공공재개발은 한국토지주택공사(LH), 서울주택도시공사(SH) 등 공공이 참여하는 재개발 사업이다. 용적률을 법정 한도의 120%까지 늘려주되 늘어난 용적률의 20~50%를 임대주택으로 기부채납하는 방식이다. 분양가상한제도 적용받지 않는다.

하지만 공공재개발 사업지 주민들은 사업을 할 경우 해당 구역 상가소유자들이 삶의 터전을 잃는 등 '재산권 침해'가 생긴다는 이유로 반대 목소리를 높이고 있다. 공공재개발을 반대하는 수도권 21개 구역 비상대책위원회(이하 비대위)는 지난달 2일 서울 종로구 대통령직인수위원회 사무실 인근에서 공공재개발 반대 기자회견을 개최했다.

이날 기자회견에는 '공공재개발 1호' 사업지인 흑석2구역을 비롯한 서울 17개 구역과 경기·인천 4개 구역 비대위 관계자 및 주민이 참석했다. 비대위는 흑석2구역을 사례로 들며 공공재개발의 불합리성에 대해 비판했다.

비대위는 "흑석2구역은 주민 300명 중 상가소유자 약 140명이 토지의 80% 이상을 소유하고 있으며, 재래시장인 흑석시장과 역내 상가세입자 400여명은 여기에 생업의 기반을 두고 있다"며 "토지 9400평 중 단 1300평만을 소유한 사람들이 과반수 다수결을 내걸고 공공재개발을 진행하고 있어 누구를 위한 공공재개발인지 방향도 없다"고 비판했다.

전문가들은 공공재건축·재개발이 서울 내 모든 사업구역에 적합한 방식은 아니기 때문에 이처럼 파열음이 발생했다고 지적했다. 정부 주도의 정비사업만으로는 단기에 서울 주택을 대규모로 늘리는 데 한계가 많다는 분석이다.

이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 "공공재건축 또는 공공재개발이 적합한 지역이 있고 그렇지 않은 지역이 있다"며 "예컨대 인구가 적은 지방 구도심이나 민간이 정비사업을 하기에 사업비·전문성이 부족한 지역은 공공재개발을 도입할 만 하다"고 말했다. 다만 "민간이 충분히 정비사업을 할 수 있는 지역의 경우 공공재건축·재개발이 맞지 않을 수도 있다"고 덧붙였다.

◆ 윤석열·오세훈 "민간 정비사업 활성화"…힘 빠진 공공정비

이런 상황에서 윤석열 정부와 오 시장의 부동산 정책이 '민간 정비사업 활성화'에 초점을 맞추고 있어서 공공재건축·재개발은 더욱 설 자리를 잃게 됐다.

윤석열 대통령은 정밀안전진단 등 민간 재건축 규제 완화가 주요 공약이었다. 윤 대통령은 대선 과정에서 30년 이상 아파트에 대한 재건축 안전 진단을 면제하고, 정밀안전진단 시 구조안전성 비중을 현행 50%에서 30%로 낮추는 방안을 내놓았다. 또 주거환경 비중은 15%에서 30%로, 건축 마감 및 설비 노후도는 25%에서 30%로 높이는 방안을 제시했다.

재건축초과이익 환수법이나 노후신도시 재생특별법(1기 신도시 법) 등 입법이 필요한 과제들은 올해 하반기 내 국회에 각각 개정·제정 법안을 제출할 계획이다.

오 시장은 이전부터 국토부에 재건축 안전진단 규제를 풀어줄 것을 여러 차례 촉구했다. 그는 작년 8월 자신의 블로그에 "지금부터라도 수요가 있는 곳에 제대로 공급을 해야 한다"며 "재건축 안전진단 규제완화가 여전히 이뤄지지 않는다면 재건축을 통한 향후 5년 이후의 주택공급도 결국 차질을 빚을 수밖에 없을 것"이라고 강조했다.

또한 오 시장의 주요 정책인 '신속통합기획'도 서울시가 민간 재개발·재건축을 지원하는 제도다. 오 시장 연임으로 기존 정책이 연속성을 갖게 된 만큼 신통기획 사업이 서울 전역에 퍼지는 등 더욱 탄력을 받을 것으로 예상된다.

다만 업계에서는 집값 상승 우려로 정부가 '속도조절'에 나선 만큼 민간 정비사업이 갑자기 활성화되기는 어려울 것으로 내다봤다. 대신 오 시장이 이전에 발표했던 노후도심의 고밀개발과 공공기여를 통한 녹지공간 확보 정책이 더 중점적으로 이뤄질 것으로 예상했다.

앞서 오 시장은 '고밀·복합 개발'과 '녹지공간 확보'를 동시에 추진하는 '녹지생태도심 재창조 전략'을 지난 4월 발표했다. 이 전략의 핵심은 건축물 높이(90m 이하)와 용적률(600% 이하) 등 기존 건축규제를 과감하게 완화하고, 그 대가로 얻는 공공기여를 공원과 녹지로 조성해 도심 전체를 녹지로 연결하는 것이다.

[서울=뉴스핌] 김성수 기자 = 오세훈 서울시장이 발표한 '녹지생태도심 재창조 전략' 중 일부 [자료=서울시] 2022.04.21 sungsoo@newspim.com

시는 우선 서울도심에서 가장 낙후돼 변화가 시급한 '종묘~퇴계로 일대' 44만㎡부터 재정비를 시작한다. 이후 동-서로는 1가부터 8가까지, 남-북으로는 율곡로에서 퇴계로까지 서울도심 전체를 '녹지생태도심'으로 만들어 하늘에서 보면 온통 녹색으로 물든 도심을 구현한다는 계획이다.

이 연구위원은 "새 정부가 첫 해를 맞이했다는 점을 감안하면, 급격한 규제완화로 집값이 급등하는 상황은 지양할 필요가 있다"며 "윤석열 정부가 안전진단·1기 신도시 등 재건축 규제완화를 점진적으로 진행할 것으로 보인다"고 말했다.

이어 "당장은 앞서 오 시장이 발표한 것처럼 광화문~종로 등 구도심의 고밀개발과 공공기여를 통한 녹지공간 확보가 더 중점적으로 시행될 것"이라며 "반면 종전의 공공재건축·재개발은 더욱 추진력을 상실했다"고 덧붙였다.

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'콘크리트 둔덕' 위법성에 말바꾼 국토부 [서울=뉴스핌] 이동훈 기자 = 우리나라 역대 항공사고 가운데 세번째 대형 사고로 자리매김하게 된 무안공항 제주항공 참사 사건과 관련해 국토교통부의 책임론이 확산하고 있다. 사고의 직접적인 원인인 '콘크리트제 로컬라이저(방위각 시설)'에 대해 해외 항공전문가들의 질타가 쏟아지고 있지만 국토부는 자체 규정을 지켰다며 강하게 반박하고 있다. 해외 권장 사항대로만 공항 로컬라이저 설치가 이뤄졌다면 이같은 대형 참사는 벌어지지 않았을 것이란 분석이 나오고 있어 해명에만 급급하는 국토부가 책임을 벗어나기 어려울 것이란 진단이 나오고 있다. 2일 항공 전문가들에 따르면 대형 참사의 직접적인 원인으로 꼽히는 무안공항 콘크리트제 로컬라이저에 대해 국토부 책임론이 일 것으로 전망된다. [무안=뉴스핌] 조은정 기자 = 전남 무안군 무안국제공항에서 발생한 제주항공 참사 사고 현장에서 콘크리트 지지대로 구성된 로컬라이저 모습 ej7648@newspim.com 국토부는 무안공항 로컬라이저가 적법한 것이라는 주장을 일관되게 하고 있다. '적법'의 근거는 콘크리트 시설물이 지지하고 있는 로컬라이저가 '공항 안'이 아닌 '공항 밖'에 설치됐기 때문이다. 사고 직후 해외 항공전문가들은 제주항공 여객기가 충돌한 로컬라이저 시설이 콘크리트 지지 기둥이 있는 둔덕 형태로 설치된 것에 대해 문제를 제기했다. 공항 내 모든 시설물은 '부서지기 쉬운 구조물'로 조립돼야한다는 이유에서다. 철골과 같은 부서지기 쉬운 시설물이어야 만약 비행기가 충돌하더라도 경미한 사고로 끝날 수 있어서다. 실제 2015년 4월 일본 히로시마공항에 불시착한 아시아나항공 여객기는 철골 지지대에 설치된 로컬라이저와 충돌했지만 그대로 밀고 나갔고 탑승객 81명 중 사망자는 발생하지 않았다. 실제 국내 '공항시설법'에 따른 '항공장애물 관리 세부지침'(국토교통부 예규)에서도 '공항부지에 있고 장애물로 간주되는 모든 장비나 설치물은 부러지기 쉬운 받침대에 장착해야 한다'고 규정됐다. 문제는 해당 로컬라이저가 종단안구역 외부 즉 공항 외부 시설물이라는 점이다. 국토부가 규정을 지켰다는 근거다. 이는 관련 국제규정인 'Doc 9137-AN/898 Part 6'에도 있는 내용이란 게 국토부의 주장이다. 이에 대한 논란이 거세다. 국내 규정인 '공항안전운영기준'(국토교통부 고시)의 '공항･비행장시설 및 이착륙장 설치기준'(국토교통부 고시)에 따르면 종단안전구역은 착륙대의 종단(끝)부터 최소 90m를 확보해야한다. 무안공항의 종단안전구역은 199m로 최소 기준보다는 약 110m 길고 다른 국내공항보다 긴 편이다. 포항경주공항은 92m로 최소 규정을 간신히 맞췄으며 그외 사천공항은 122m와 177m로 구성됐으며 울산공항은 200m, 제주공항이 240m로 가장 길다. 이 종단안전구역을 벗어나면 '공항외' 시설이 되는 셈이다. 다만 국제규정에서는 240m를 권고기준으로 제시하고 있다. 특히 미국 국내기준인 연방항공국(FAA) 기준은 300m로 국제기준을 상회하고 있다. 만약 이 거리를 확보하지 못하면 항공기 제동을 돕는 '항공기 이탈 방지 시스템'(EMAS)을 설치하도록 하고 있다. 하지만 국내엔 EMAS를 설치한 공항이 한 곳도 없다. 규정이 없어서다. 더 큰 문제는 무안공항의 해당 콘크리트제 로컬라이저는 종단안전구역이 끝나고 5m 밖 지점에 서 있다는 점이다. 규정 상으로는 문제가 없더라도 이로 인해 대형 참사가 벌어졌다는 점은 자명하다. 국토부의 해명은 책임 회피를 위한 변명이라는 지적이 나오는 이유다. 심지어 해명과 달리 항공당국도 콘크리트제 로컬라이저의 잠재적 위험을 알고 손을 보려했던 정황이 드러났다. 무안공항은 2007년 개항 때부터 로컬라이저를 콘크리트 구조물로 지지하는 문제의 둔덕을 설치했다. 이는 내구연한(15년)이 지나면서 2023년 개량 작업에 들어갔는데 30㎝ 두께의 콘크리트판을 더 올렸다. 이 과정에서 보강공사 시행자인 한국공항공사는 '장비 안테나 등 계기착륙시설 설계 시 파손성(Frangibility)을 고려해 설계하여야 한다'고 적시했다. 즉 국제규정인 '부서지기 쉬운 시설물'을 공항 주변에 설치해야한다는 것을 명시한 것이다. 하지만 무안공항 시설물 개량사업에서 콘크리트 지지 기둥은 오히려 더 강화된 셈이다. 이는 태풍 등으로 로컬라이저가 부서지는 걸 막기 위한 보강 조치였다는 게 국토부의 해명이다. 하지만 태풍을 만나는 빈도가 가장 잦은 제주국제공항의 로컬라이저 구조물은 철골로 돼 있다. 결국 국토부도 콘크리트제 로컬라이저 설치에 대한 책임을 인정하는 분위기다. 국토부는 미국 로스앤젤레스 공항, 스페인 테네리페 공항을 비롯한 해외에도 비슷한 콘크리트제 로컬라이저 지지대 구조물이 있다고 밝혔다. 하지만 해당 공항에 콘크리트 둔덕이 없다는 반박이 제기되자 입장을 바꾼 상태다. 국토부는 "우리가 보유한 자료상에는 그렇게 돼 있는데 외국 공항에 콘크리트 둔덕이 없다는 주장이 있어 다시 보완해 설명하겠다"는 입장을 내놨다. 아울러 전국 공항 내 항행안전시설물에 대한 특별점검에 착수키로 했다. 여수·광주·청주공항에도 무안과 유사한 콘크리트 둔덕이 설치된 것으로 확인돼서다. 제대로 된 시설물 파악도 하지 못하고 있었던 것이 아니냐는 지적이 나오고 있다. 한 항공업계 관계자는 "종단구역이 끝나고 5m 지난 지점에 콘크리트 둔덕을 만들어놓고 규정을 지켰다고 주장하는 것은 뭐라해도 변명밖에 되지 않는다"며 "이번 제주항공 참사가 처음이었던 것은 그저 운이 좋았을 뿐"이라고 지적했다. donglee@newspim.com 2025-01-02 17:06