개혁을 서둘러야 할 중앙선거관리위원회
"민주적 방법이란 국민을 대신해 통치하는 정부를 선택하는 선거를 통해 이루어지며 경쟁적 투쟁(COMPETITIVE STRUGGLE)을 통해 국민의 표를 얻은 제도적 장치이다". 조셉 슘페터(JOSEPH SCHUMPETER)의 책 "자본주의, 사회주의, 민주주의(CAPITALISM, SOCIALISM AND DEMOCRACY, 1942)에서 언급된 내용이다.
슘페터는 창조적 파괴(CREATIVE DESTRUCTION)라는 개념을 처음 언급한 경제학자로 잘 알려져 있으며, 공정한 경쟁을 거치지 않고는 민주적 선거라 할 수 없고, 국민의 의지를 대변할 대의민주주의는 제대로 뿌리를 내리지 못한다고 지적하고 있다.
선거의 공정성과 질은 어떻게 이루어질까, 그리고 공정한 선거를 관리할 선거관리위원회는 어떻게 구성되어야 하며, 우리나라 선거의 질은 국제적 평가에서 어느 정도 순위를 차지하고 있을까, 마지막으로 선거의 질을 세계적 수준으로 끌어올리기 위해서는 중앙선거관리위원회에 어떤 변화가 필요할까?
민주주의의 축제, 선거!
선거는 종종 민주주의의 "축제"라고 불린다. 선거날은 주권자인 국민이 자신을 위해 대신 정치를 해줄 새 대표를 뽑는 날로 민주주의의 꽃이라는 은유적 표현을 하기도 한다. 하지만 선거가 축제라는 개념이 사용되기 시작한 영국에서는 부패한 선거를 뜻하기도 한다.
기표소 앞에서 후보자들에게 술과 음식 그리고 즉석 연주가 제공되었고, 과하게 마신 유권자들끼리 서로 주먹질을 하며 싸우기도 했다. 하지만 "선거는 축제"라는 은유적 표현은 대조적인 의미를 담고 있는 셈이다. 선거의 축제분위기는 이미 1500년대 때부터 자리잡기 시작했고, 특히 1750년대 영국의 대표화가였던 윌리엄 호가스(WILLIAM HOGARTH)는 동판화를 시리즈로 제작해 선거 때마다 반복되는 선거축제를 매우 해학적으로 풍자하고 있다 (아래 그림 참조).
선거 때면 1인만 출마하는 지역의 귀족들이 많았기 때문에 세금을 납부한 유권자들에게 주어진 투표권 행사를 독려하기 위해 동네에서 잔치를 베풀었고, 술과 음악, 그리고 음식을 제공하는 것은 당연 한 것으로 받아들이는 문화가 강했다고 그 시대의 선거문화를 연구해 박사학위 논문을 제출한 오리어리 교수는 전하고 있다 (CORNELIUS O'LEARY, THE ELIMINATION OF CORRUPT PRACTICES IN BRITISH ELECTIONS, 1868–1911, 1962).
문제는 2인 이상 출마하는 선거구에서 서로 당선되기 위해 경쟁적으로 선거비용이 늘어나기 시작하면서 개인파산과 채무, 그리고 투표 금전거래 등의 문제가 등장하면서 이를 해결하기 위해 선거부패방지법이 제정되기 시작했다. 영국 민주주의의 역사발전은 선거부패와의 전쟁이라 할 정도로 역사적으로 법제정을 통해 이루어졌다.
1695년 부패행위법(CORRUPT PRACTICES ACT), 1854년 부패행위방지법(CORRUPT PRACTICES PREVENTION ACT), 1868년 선거청원과 선거부패행위법(ELECTION PETITIONS AND CORRUPT PRACTICES AT ELECTIONS ACT), 1883년 부패 및 불법 행위 방지법(CORRUPT AND ILLEGAL PRACTICES PREVENTION ACT), 1885년 의회선거 부패방지법(PARLIAMENTARY ELECTIONS CORRUPT PRACTICES ACT) 등이 제정되면서 선거부패를 척결하기 위해 심혈을 기울여 왔다. 그러고 보면 선거민주주의의 역사는 곧 선거부패와의 전쟁이라 할 정도로 역사적으로 선거축제 문화가 심각한 대의민주주제의 정당성 문제로 부각되기 시작했다.
우리가 잘 알고 있는 비례대표제(PROPORTIONAL REPRESENTATION SYSTEM)라는 선거제도를 고안한 로버트 헤어(ROBERT HARE), 빅터 드혼트(VICTOR D'HONDT) 등과 같은 선거제도 초기 학자들은 소선거구에서 복수의 개인 후보들이 경쟁하는 것보다 중대선거구에서 정당들이 획득한 투표수만큼 비례적으로 의석수를 배정할 때 선거부패가 줄어들 것이라는 주장을 할 정도로 1900년대 초 선거부패는 유럽 국가들의 심각한 민주주의 문제로 자리잡고 있었다.
중앙선거관리 기관의 등장
선거관리제도가 성장하기 시작한 배경은 선거부패와 무관하지 않다. 한번 선거가 치러지면 유권자 명부작성부터 기표함 제작 및 운송, 투표용지 제작, 투표소 설치, 집계와 발표 등을 관리할 전문기관이 필요했다. 투표소가 멀리 떨어져 있어 마차로 이동을 해도 몇 일이나 결려 도착할 수 있는 경우도 많아 대략 선거기간이 30일이 넘는 경우가 허다했다.
요즘도 아프리카 저개발 국가들의 경우 투표에서 집계 및 발표까지 1주일 이상이 걸리는 경우가 허다하다. 그만큼 부정투표의 문제는 여전히 큰 문제로 대두되고 있어 중립적인 선거관리제도는 민주주의의 구축에 필수적인 셈이다.
우리나라도 이승만 정부의 3.15 부정선거는 내무부가 선거를 관리하면서 공무원들을 전국적으로 동원해 투표함 바꿔치기나 특정 후보의 부정투표용지를 삽입하는 방식으로 조직적으로 진행되었기 때문에 2공화국 당시 헌법에 명시된 선거관리 기관을 설립되었던 경험을 가지고 있다.
세계 민주주의 발전을 지원하는 국제 선거민주주의원조기구(INTERNATIONAL INSTITUTE FOR DEMOCRACY AND ELECTORAL ASSISTANCE, I-IDEA)가 분류한 국가별 선거관리기관은 크게 세 가지로 분류된다.
첫째, 정부소속의 기관이다. 내무부 선거관리국 혹은 선거관리청을 두어 관리하는 경우다. 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 핀란드 등이 이에 속한다. 중앙선거관리 기관은 매우 작은 조직으로 정부부처에 속해 있어 정책과 법개정, 인구에 비례한 의석수 지역별 배분 등을 책임지고 선거관리는 지방자치단체에서 책임지며, 선거청원 심판은 의회나 특별법원이 갖고 있어 선거시작부터 끝까지 국가 공조직이 선거관리에 참여한다.
둘째, 선거관리를 위한 독립적 기구를 들 수 있다. 헌법이나 관련법을 제정해 정부와 독립적으로 선거관리 업무를 담당하는 기관을 따로 조직하는 경우다. 오스트레일리아, 뉴질랜드, 캐나다, 그리고 우리나라도 이 부류에 속한다. 정부의 예산을 받아 활동하지만 구조적으로나 기능적으로 완전히 정부의 의지와 무관하게 활동하기 독립기구적 성격을 띤다.
셋째, 선거관리 업무는 상당부분은 독립적 기관이 담당하지만, 유권자 관리, 정당등록, 선거자금, 선거재판 등은 따로 정부기관이 담당하는 혼합형이다. 영국, 네덜란드, 인도네시아는 두 개의 선거관리기관이 존재한다. 독립기구는 투표진행은 지방자치단체의 도움을 받아 진행한다. 즉 부재자투표 신고, 유권자 명부 제작, 기표소요원 교육, 기표소 설치, 집계 및 발표 등은 각 기초단체와 광역단체에서 관리하는 2원화의 방식으로 선거관리가 진행되고 있으며, 선거청원 등은 법원이 맞아 독립적으로 진행하기 때문에 몇 개의 독립기관들이 유기적으로 협력하는 구조로 운용되고 있다.
우리나라 선관위는 두 번째 분류에 속하는 독립기구에 속하며, 헌법에 중앙선거관리위원회의 위상이 언급되어 있고, 자체 독립예산을 가지고 선거계도, 유권자관리, 정당등록, 국고지원부터 투표일 기표소 설치 관리, 집계 및 발표 등의 전 과정을 관리한다. 선거법 위반행위가 선거공정성을 해칠 때 중지, 경고, 시정명령을 불이행하는 때 관할수사기관에 수사의뢰 혹은 고발할 수 있는 권한도 주어진다.
그렇다면 각국의 선거관리기관은 어떤 평가를 받고 있을까? 선거의 질을 연구하는 국제연구프로젝트의 결과를 비교해 보자.
선거의 질 평가
선거의 전 과정은 크게 선거전, 선거당일, 그리고 선거후의 단계로 나뉜다. 선거의 질 연구는 캐나다 연구팀인 홀리 엔 가넷 (HOLLY ANN GARNETT)과 토비 제임스 (TOBY S. JAMES)가 수행하고 있는 선거청렴성 국제비교 프로젝트를 들 수 있다. 이 국가비교 연구는 선거의 과정을 다음의 8가지로 구분하고 있다.
아래 그림의 상단 우측부터 1) 선거규정과 법제정 및 선거제도 및 선거구 획정, 2) 선거준비 및 선거용품 구매, 3) 선거교육 및 정보제작, 4) 유권자 등록 및 감시단 선정, 정당 등록, 대 언론 소통, 선거운동 및 정당재무제표 안내, 일반 기표소 및 특별 기표소 투표 및 집계, 선거결과발표, 재정회계 및 불복에 대한 절차(재검표, 선거재판); 선거 후 과정 (연구, 자료수집 등)으로 구분된다.
이렇게 8단계로 구분된 선거관리 과정은 각국의 선거관리위원회와 각국선거전문가의 설문조사를 통해 다음의 11가지 지표로 측정된다.
1. 선거법 – 공정성 여부
2. 선거절차 – 하자여부
3. 선거구획정 – 특정후보 및 정당차별성 여부
4. 유권자등록 – 특정유권자 차별여부
5. 정당등록 – 특정 정당 차별여부
6. 언론 – 선거법 침해 및 공정보도 개선요구 등 여부
7. 선거운동재정 – 공천기금 납부 등 여부
8. 투표과정 – 차별, 폭력, 동원 등 여부
9. 집계과정 – 공정성, 투명성, 접근성 등 여부
10. 결과발표 – 정보투명성, 안전성, 비폭력성 등 여부
11. 선거관리기관 – 중립성, 전문성, 비판대응성
선거 청렴성 프로젝트에서 수집된 데이터세트는 전 세계에서 실시되는 선거의 질을 측정해 평가하고 있다. 선거 전문가의 의견을 수집한 설문 조사를 기반으로 한 이 연구는 각 국가의 선거관리위의 선거관리 청렴성을 국제 기준을 충족하는지 여부를 비교해 볼 수 있다.
청렴성인식지수 (PERCEPTION OF ELECTORAL INTEGRITY) 측정은 2012년 7월 1일부터 2023년 12월 20일까지 전 세계 170개국에서 진행된 586개의 전국 의회 및 대통령 선거가 포함되어 있다. 선거별로 40명 내외의 선거 전문가과 온라인 설문조사로 진행되었으며 이 설문조사에는 5,230명의 선거 전문가의 평가가 포함되어 있으며 2023년 응답률은 13%를 기록하고 있다. 80점 이상의 점수를 획득한 국가는 총 14개국에 이르며, 70대 점수를 기록한 국가는 24개국에 이른다.
선거관리의 질이 가장 높은 수준에 도달한 국가는 핀란드(89점), 덴마크(87점), 에스토니아(85점), 오스트리아(83점)이 유럽에 속해 있고 아시아에는 이스라엘(83점), 남미의 우루구아이(83점) 등의 순으로 분포되어 있다. 그 뒤를 이어 스위스(82점), 스웨덴, 독일, 캐나다, 타이완(81점), 리투아니아와 슬로베니아(80점) 등을 기록하고 있다. 가장 높은 점수를 기록하고 있는 지역은 예상한 대로 유럽지역에 분포되어 있다.
우리나라는 일본(75점)에 이어 오스트레일리아와 함께 공동으로 73점을 얻어 중상위 수준에 이르고 있다. 영국(71점), 프랑스(67점), 미국(64점) 등 민주주의를 일찍 시작한 국가들에 비하면 높은 수준이다. 국가별 순위를 보면 28위 수준에 해당된다. 헌법기관으로서의 위상을 가지고 있는 중앙선거관리위원회의 규모와 역사에 비하면 상대적으로 낮게 평가된 셈이다.
이코노미스트지에서 매년 발표하고 있는 민주주의의 질 평가의 2023년 지수에서 22위를 차지하고 있는 것과 비교하면 상대적으로 낮은 점수를 받고 있음을 알 수 있다. 우리나라의 민주주의의 수준은 이미 20위 초반권에 이르렀지만, 선거관리의 질은 조금 더 낮은 평가를 받고 있는 셈이다.
하지만 선거청렴성 인식지표는 앞에서 소개한 선거의 전 과정을 포함하고 있지 않아 조금 아쉬운 점이 있다. 즉 선거 이후 선거사법 처리과정은 포함되어 있지 않다. 중앙선관위가 자체적으로 고발한 선거법 위반사건과 선거결과에 불복해 진행되는 선거소송 등은 이 국제연구에 포함되어 있지 않기 때문에 선거의 질이라기 보다는 투표결과 발표까지의 과정만을 평가한 지수라 할 수 있다. 그렇다면 선거법 위반사례를 사법적으로 판단하는 선거재판 과정까지 포함하는 선거의 전 과정을 평가한 국제지수를 존재할까?
*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.
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