유네스코가 인정한 세계적인 경관을 자랑하고, 불로초를 향한 서복의 꿈을 가지고 있으며, 4·3의 아픈 상처가 채 아물지 않은 제주는 이민정책에 관한 한 보물섬이다. 특히, 국제 자유도시를 모토로 시작한 제주특별자치도가 이민정책의 보물섬이 될 수 있었던 것은 2002년부터 본격 시작한 제주 무사증입국제도 덕분이었다. 육지와 육로교통이 단절된 지리적 특징에 자연경관과 출입국 특례가 어우러져 제주는 우리나라에서 세계인들에게 가장 편하고 넓게 개방된 보물섬이 되었다.
이러한 무사증입국제도 덕분에 제주는 외국인 투자자와 관광객을 대거 유치할 수 있었다. 부동산투자이민제가 대표적 투자유치 상품이고, 연간 100만 명 이상 입국하는 외국인 관광객은 제주경제의 버팀목이다. 그러나 이러한 성과와 달리 국민들의 시선이 그다지 곱지 않은 것은 중국 자본에 의한 제주토지 잠식 우려와 무사증으로 입국해서 불법체류로 전략하는 수가 증가했기 때문이다. 특히, 2018년 제주에 무사증으로 입국한 예멘인들이 대거 난민 신청을 하면서 그 찬반논쟁은 전국을 뜨겁게 달구기도 했다.
제주에서 이민정책을 관장하는 기관은 법무부 산하의 제주 출입국·외국인청인데, 국내에서 유일하게 공항과 항구를 통한 출입국과 출도심사, 도내 체류 외국인 관리를 동시에 수행하는 유일한 육·해·공 이민행정관서다. 제주가 또다시 주목을 받는 이유는 저출생과 지방소멸이 진행 중인 인구 대위기 시대에 제주 출입국·외국인청이 다양한 이민정책을 실험할 수 있는 최적의 조건을 갖추고 있기 때문이다.
최근 각 지자체에서는 비자발급 권한을 도지사에게 넘겨달라는 요구에서부터 이민청을 유치하겠다고 경쟁을 펼치고 있지만 제주는 오히려 조용하다, 아마도 제주에서 시행한 무사증입국제도의 부작용과 아직은 외국인을 이웃으로 받아들이지 못하는 도민들의 정서가 복합적으로 작용한 것으로 보인다.
필자는 2018년 제주 예멘 난민 사태 시기에 제주 출입국·외국인청장을 지낸 적이 있다. 그 경험을 통해 볼 때 지금이 제주가 이민정책의 보물섬으로 제 역할을 할 때이고 그 핵심은 지난 20년간 시행한 제주 무사증입국제도에 대한 전면적인 개편이라고 본다. 제주 무사증입국제도는 네거티브 방식으로 법무부 장관 고시로 지정한 23개 국가를 제외하고 30일간 비자 없이 입국과 관광이 가능하다. 하지만 체류 기간이 30일로 한정되고 다른 비자로 전환이 제한적이다. 심지어 공항에 도착해서 입국목적을 소명하지 못해 입국을 거부당하는 사례도 비일비재하다. 무사증으로 입국해 불법체류 중인 외국인 단속도 출입국·외국인청 몫이다. 이처럼 관광객과 출입국당국 모두 불필요한 힘을 쓰느라 크루즈 관광객 심사 개선 등 현안 업무는 뒷전이다.
이 문제를 해결하기 위해 세 가지 대안을 제시하고자 한다. 첫째, 제주 무사증입국제도에 전자여행허가제(ETA)를 탑재하자. ETA 제도를 처음 도입할 때 제주를 시범지역으로 하고자 하였으나 제주지역 관광업계의 반대로 무산된 적이 있는데, ETA는 관광객을 불편하게 하는 것이 아니다. 외국인에게는 입국과 체류를 보장하고, 도민들에게는 안전을 확보하는 제도인데 그 내용이 잘 못 알려져 있다. ETA를 시행하면 제주공항에서 발길을 돌리는 연간 약 5천 명의 외국인의 불편과 불만을 해소할 수 있고, 출입국행정도 다른 서비스 제공에 여력이 생긴다. 전면적인 시행이 어렵다면 ETA를 선택사항으로 시행해 보는 것도 방법이다. 아울러 ETA 수수료에 외국인 관광객 부담금(입도세)을 부과하여 불법체류자 관리 비용 등으로 사용한다면 도민들도 적극적으로 환영할 것이다.
둘째, 전자여행허가(ETA)를 받고 입국한 외국인에게 디지털 노마드(워케이션) 비자, 한류 비자, 워킹홀러데이(관광취업) 비자, 유학 비자, 투자 비자 등 장기체류를 전면 허용하자. 현재의 제주 무사증입국제도는 입국 문호는 열려 있지만, 장기체류나 거주로 전환하는 길은 막혀있다. 부동산투자이민자와 같이 무사증제도로 입국해도 도지사의 추천과 제주 체류를 전제로 비자변경을 허용하면, 제주에서 여러 가지 이민정책을 시범적으로 시행할 수 있다. 특히, 최근 전국적으로 시행하고도 까다로운 조건으로 인해 실적이 거의 없는 디지털 노마드 비자를 파격적인 조건으로 허용한다면 충분히 제도적 성과를 낼 수 있다.
셋째, 제주 출입국·외국인청의 업무확대와 기관장 직급을 상향하고, 제주도청에 이민협력관을 파견하자. 다양한 제주형 이민정책을 시범적으로 추진하기 위해서는 기관의 위상과 지자체와의 협업이 필수다. 제주 출입국·외국인청장 직급을 현재 서울, 부산, 인천공항 청장의 직급과 같은 고위공무원으로 하고, 전자비자 민원센터, ETA 심사부서, 크루즈 입국 심사 본부를 제주청 산하에 설치한다면 제주 출입국·외국인청의 위상 강화와 새로운 이민정책 업무추진에 힘이 실린다. 아울러 2013년 시행하다 중단된 제주도청에 이민협력관을 재파견한다면 중앙부처와 지방정부의 성공적인 이민정책 협업모델을 만들 수 있다. 지금부터라도 제주를 진정한 이민정책의 보물섬으로 잘 활용할 수 있는 연구와 정책실험이 시급하다.
김도균 교수는 법무부 이민정보과장, 출입국심사과장, 주칭다오총영사관과 주중국대사관 영사, 제주 출입국·외국인청장, 한국이민재단 이사장을 역임하는 등 출입국과 이민정책 이슈를 다뤄왔다. 현재 제주한라대학 특임교수, 행정사법인 한국이민 대표 행정사, 법무법인 동인의 전문위원으로 활동하고 있다.
