[뉴스핌=이동훈 기자] 여당인 더불어민주당이 최근 토지공개념을 명시하는 내용의 개헌안을 내놓자 토지공개념에 대한 관심이 커지고 있다. 

토지공개념은 과거 부동산, 특히 땅값 폭등기에 투기세력 근절을 위해 처음 나왔다. 하지만 90년대 들어 제도화됐던 토지공개념 제도는 위헌 판정을 받은데다 과도한 재산권 침해라는 반발이 많아 사실상 폐지된 상태다.

다만 노무현 정부 당시 도입된 종합부동산세와 재건축 초과이익환수제도 등은 토지공개념의 뿌리를 두고 있는 제도로 꼽힌다. 이에 따라 재건축 초과이익환수제에 대한 헌법소원 심리가 진행 중인 상황에서 ‘방어막’ 성격을 띠고 있다는 분석도 나온다.

6일 정치권과 부동산업계에 따르면 토지공개념은 박정희 정권 때인 지난 1978년 ‘8.8조치’에서 '토지공개념 위원회'를 구성한 것이 시발점이다.

당시 신형식 건설부 장관은 급등하는 전국 땅값에 대한 우려를 보이며 "토지의 사유개념은 시정돼야한다. 토지공개념에 입각한 각종 토지정책을 입안 중"이라고 말했다. 

이보다 앞서 '국토이용관리법'에서 명시된 '유휴지제도'나 '개발제한구역' 등이 토지공개념의 시초라 할 수 있다.  

토지공개념이 본격적으로 화두가 된 것은 '6월 항쟁' 이후 민주화 바람과 함께 집값과 땅값이 급등하며 전국적으로 ‘부동산 투기’ 바람이 불었던 지난 1980년대 말이다.

특히 1988년은 전국 땅값 상승률이 27%를 기록하며 1970년 이후 연간 땅값이 가장 많이 오른 해다. 이에 따라 부동산 투기에 대한 국민적 반감은 매우 높았고 노태우 정권은 토지공개념에 입각한 제도를 본격적으로 도입했다.

이 때 정부가 대표적인 도입한 주요 규제안이 ▲택지소유상한제 ▲유휴지제 ▲토지거래신고제 ▲농지취득자격증명제 ▲개발이익환수제 ▲토지초과이득세다.

지난 1990년 시행한 택지소유상한제는 가구당 661.15㎡(200평)를 초과하는 택지를 취득하려는 개인과 법인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 한 제도다. 시행 후 8년 간 택지초과소유부담금으로 1조6700억원을 걷었다. 이 제도는 1998년 9월 폐지됐고 이후 법원의 위헌 판정을 받았다.하지만 토지공개념은 국민의 재산권 침해라는 반발에 부딪혔고 특히 미실현 이익에 대한 과세, 납세를 위해 과세의 대상을 매각할 수 없다는 논란에 막혔다. 이에 따라 전방위적인 위헌논란까지 일었다. 

토지초과이득세는 개발 사업으로 유휴토지의 땅값이 올라 땅 주인이 토지초과이익을 얻으면 세금으로 환수하는 제도다. 미실현 이익에 대한 과세로 지나친 규제라는 이유로 헌법 불일치 판정을 받고 1998년 12월 폐지됐다. 특히 농지에 대한 과세가 문제가 돼 농촌 주민들로부터 농촌을 '초토화하는 세금'으로 불릴 정도였다. 

이후 외환위기를 거치며 부동산 경기가 바닥까지 떨어지자 토지공개념도 '없던 일'이 됐다. 노무현 정부 당시 급등하는 집값에 대비하기 위해 도입된 종합부동산세, 재건축 초과이익 환수제도 등이 토지공개념의 '잔해'로 꼽히는 정도다. 

여당이 다시 토지공개념 카드를 꺼내는 이유는 표면적으로 땅값 상승으로 임차인의 피해가 상당하다는 판단에서다. 개발 이익의 상당 부분이 땅 주인에게만 돌아갈 뿐 아니라 이는 지대 상승으로 이어져 서민들의 생활고가 가중하고 있다는 것. 이에 따라 토지에 공적인 개념을 강화해 이익분에 대한 세금을 높이겠다는 뜻이 담겨있다.

또한 올해부터 부활한 강남 재건축 ‘초과이익환수제’를 원활하게 적용하기 위해 더욱 강화한 법적 근거를 마련하려는 움직임이란 해석도 나온다. 현재 헌법재판소는 서울 용산구 한남동의 한 재건축 단지 조합원들이 지난 2014년에 ‘미실현이익에 대한 부담금은 위헌이라며 낸 헌법소원을 심리 중이다. 법조계 일각에선 이 제도가 과거 헌법 불합치 결정이 났던 토지초과이득세법과 구조가 비슷해 위헌 결정이 나올 가능성이 있다고 보고 있다.

일각에서는 여당이 토지공개념을 무리하게 밀어붙일 경우 부작용이 클 것이란 관측도 있다. 사회적인 공감대로 이뤄지지 않았고 법적으로도 위헌 여지가 높은 상황에서 사회적 혼란이 가중될 것이란 얘기다.

이남수 신한금융투자 부동산팀장은 “토지에 공적인 개념을 강화하겠다는 취지는 이해하지만 재산권을 과도하게 침해할 수 있다는 점에서 사회적 공론화가 우선 이뤄져야 할 것”이라며 “급진적인 제도 개선은 사회적 혼란과 부작용을 초래하는 결과를 낳을 가능성이 크다”고 말했다.

[뉴스핌 Newspim] 이동훈 기자 (leedh@newspim.com)