[서울=뉴스핌] 김성수 기자 = 변창흠 국토교통부 장관이 "서울에 충분한 주택공급이 가능하다"고 여러 차례 밝혔다. 하지만 그가 내놓은 공급 방안들은 모두 효과가 크지 않고 진행속도도 빠르지 않다는 지적이다.

서울 도심 역세권에 집을 지으려면 기존 상업시설 임차인을 내보내야 하지만 상가임대차보호법에서 임대차 기간 10년을 보장하고 있어서 퇴거가 어렵다. 자율주택정비사업, 가로주택정비사업, 소규모 재건축 사업은 규모가 크지 않아 실질적 공급확대 효과가 적다. 공공재개발은 '보상금' 문제 때문에 단기에 완료가 불가능하다.

◆ 역세권 용적률 최대 700% 완화해도…임차인 안 나가면 '속수무책'

14일 국토부에 따르면 변 장관은 전날 박병석 국회의장을 예방하고 서울 내 주택을 충분히 공급하겠다는 의지를 천명했다.

그는 "국민들은 서울에 집이 추가로 공급되지 않을 것이라는 걱정을 많이 하신다"면서도 "그동안 (공급이) 안되리라 생각했던 부분도 인허가 통지를 하면 가능해지고, 많은 부분이 공급되고 있다"고 말했다.

변 장관이 구상한 주택공급 방안은 '역세권, 준공업지역, 저층주거지 등을 활용한 도심 내 주택 공급'이다. 하지만 이 세 가지 방식 모두 공급효과가 크지 않고 속도도 빠르지 않을 것이라는 게 업계와 전문가들 의견이다.

우선 역세권 주택공급은 기존 상가임차인 퇴거 문제와 땅값 상승으로 민간의 참여가 저조할 것으로 예상된다. 국토부는 도심 역세권 용적률을 최대 700%로 높이기 위해 '국토의 이용 및 계획에 관한 법률'(국토계획법) 시행령을 개정하려고 한다.

이번에 시행령이 개정되면 일반주거지역을 준주거지역으로 종상향할 경우 용적률을 최대 700%까지 높일 수 있다. 또한 역세권 복합용도개발을 위한 지구단위계획을 통해 준주거지역 건축물 높이 제한을 최대 2배(200%)까지 완화하도록 허용한다.

하지만 업계에서는 정부가 역세권 용적률을 높여도 '상가건물 임대차보호법' 때문에 실제 주택공급 효과를 얻기 힘들 것으로 내다보고 있다.

현재 서울 도심 역세권에는 나대지가 드물고 각종 업무·상업시설로 구성된 건물이 많다. 이런 땅에 집을 지으려면 기존 임차인들을 내보낸 후 주거시설로 리모델링하거나 새로 지어야 한다.

하지만 개정된 상가건물 임대차보호법은 임대차 기간 10년을 보장하고 있다. 상가건물 임대차보호법은 지난 2018년 10월 개정됐다. 이전에는 임차인이 계약갱신 요구권을 행사하려면 최초 임대차기간을 포함한 전체 기간이 5년을 넘지 않아야 했지만, 바뀐 법에서는 10년으로 늘었다.

상가 임차인들로서는 역세권이 대체로 영업이 잘 되는 곳인데다, 자신의 생계가 달렸기 때문에 다른 지역으로 이동하기 어렵다. 정부가 상가 임차인들의 임대차기간을 보호해준 것이 역세권 주택공급에 걸림돌로 작용하는 셈이다.

◆ 준공업지역에 주택공급, 사업성 낮을 듯…"민간 참여 저조할 수도"

또한 변 장관은 준공업지역을 활용해서 주택공급을 하겠다고 밝혔지만 이것도 신속하게 이뤄지기 어렵다.

국토계획법에 따르면 도시지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 나뉜다. '주거지역'은 주택이 주로 공급되는 지역인데, 전용주거지역과 일반주거지역으로 분류된다.

상업지역은 중심·일반·근린·유통 상업지역으로 분류되고, 공업지역은 전용·일반·준공업지역으로 나뉜다. 이 용도지역에 따라 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등에 규제가 가해진다.

서울시 조례상 준공업지역은 산업부지를 50% 이상 확보해야 한다. 만약 정부가 '준공업지역'을 집을 지을 수 있는 '주거지역'으로 바꾸려면 서울 도시계획위원회 심의를 거쳐야 한다. 이는 서울시 내에서 하는 작업인 만큼 중앙정부가 관여하는 데 한계가 있다.

또한 국토부가 토지 용도변경 없이 서울 준공업지역에 순환정비 사업을 하려 해도 민간의 참여율이 높을지는 미지수다. '순환정비'는 준공업지역의 공장 이전 부지에 주거와 산업시설이 혼재된 앵커(핵심) 산업시설을 조성하고 주변부를 순차적으로 정비하는 방식이다.

앞서 국토부는 작년 5·6 공급대책 때 서울 준공업지역에 주택 공급을 늘리기 위해 한국토지주택공사(LH) 등 공공이 참여하는 민관방식의 순환정비 사업을 벌이겠다고 밝혔다. 국토부는 서울 준공업지역 순환정비 사업 공모를 내고 토지주를 상대로 사업 참가자를 모집할 예정이다.

하지만 사업의 '공공성'이 높아지면 그만큼 '사업성'이 나빠진다는 것이 업계의 의견이다. 예컨대 정부는 공공성이 높은 주택을 지어야 하기 때문에 임대료, 보유기간 등에 규제를 가할 것으로 예상된다.

앞서 서울시가 추진했던 '역세권 청년주택' 사업이 업계의 호응을 얻지 못한 것도 이 때문이다. 역세권 청년주택은 서울시가 용도지역 상향 등 혜택을 제공하면 민간사업자가 대중교통이 편리한 역세권에 주거면적 100%를 임대주택(공공·민간)으로 지어 대학생, 청년, 신혼부부에게 우선 공급하는 주거정책이다.

애초 역세권 청년주택은 전체 물량의 20%만 주변 시세의 30% 수준이었고, 나머지 70% 이상은 주변 시세의 85~95%로 공급됐다. 이처럼 임대료 규제가 가해진 결과 역세권 청년주택 사업은 청년과 민간사업자로부터 모두 외면받은 것으로 나타났다.

국회 국토교통위원회 소속 이종배 국민의힘 의원이 서울시로부터 제출받은 '입주 개시한 역세권 청년주택별 공실 현황' 자료에 따르면 작년 4월 입주를 시작한 광진구 구의동 청년주택은 약 절반(46%)이 공실이었다.

또한 역세권 청년주택의 연도별 공급 달성률이 ▲2018년 27.1% ▲2019년 42.9% ▲2020년(9월말 기준) 5.7%로 낮았다.

◆ 공공재개발, 보상금·조합원 갈등 해결책 없다…임대주택 물량 과다

변 장관은 '저층주거지를 활용한 주택공급'도 구상하고 있다. 이는 자율주택정비사업, 가로주택정비사업, 소규모 재건축이나 공공재개발로 해석된다.

하지만 자율주택정비사업, 가로주택정비사업, 소규모 재건축 사업은 규모가 크지 않아 실질적 공급확대 효과가 적다. 또한 규모가 작은 사업이 국지적으로 이뤄지기 때문에 난개발이 예상된다.

예컨대 도심에 1~2동짜리 주상복합건물이 띄엄띄엄 여러 채 생기게 되는 것이다. 수요자들이 대단지 아파트를 선호하는 것은 세대별 주거공간 뿐만 아니라 여러 부대시설과 편의시설, 주변 환경이 잘 갖춰져 있기 때문이다. 반면 이처럼 소규모로 이뤄지는 사업들은 도시경관에도 악영향을 주고, 시장 수요와도 동떨어진 주택형태로 볼 수 있다.

공공재개발도 빠른 시간에 주택공급으로 이어지기 어려운 방식이다. 공공재개발은 뉴타운과 같은 정비구역으로 지정됐다가 사업 지연으로 해제된 지역에 한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH)와 같은 공공시행자가 들어와 재개발사업을 하는 방식이다.

앞서 정부는 조합원 물량을 제외한 50%를 임대주택으로 공급하는 대신 종상향, 용적률 상향, 분양가상한제 제외와 같은 인센티브를 제공하겠다고 발표했다.

하지만 가장 중요한 문제는 관리처분에서 '보상금'(조합이 조합원 주택을 감정평가해서 얼마에 사줄지 제시하는 금액)이다. 애초 재개발사업은 주민들 사이에 보상금 관련 협의가 잘 안 돼서 사업기간이 길어진다. 공공시행자가 사업에 참여해도 이 문제는 달라지지 않는다.

이은형 대한건설정책연구원 책임연구원은 "정부는 앞선 발표에서 공공재개발을 도입해 사업 소요기간을 절반으로 줄이겠다고 공언했다"며 "하지만 보상 문제와 조합원들 갈등을 어떻게 해결할 것인지에 대한 구체적 내용이 없다"고 지적했다. 이어 "결국 사업이 원활하게 실현돼서 주택공급이 확대될 가능성이 낮다는 뜻"이라고 덧붙였다.

또한 공공재개발의 임대주택 비중이 너무 많다는 점도 단점으로 지목됐다. 양지영 양지영R&C연구소 소장은 "공공재개발을 할 경우 조합원분을 제외한 물량의 절반을 임대주택으로 공급해야 한다"며 "임대주택을 늘려야 한다는 부담이 있기 때문에 조합원들이 선뜻 참여하기 어렵다"고 말했다.

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