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[세종=뉴스핌] 김하영 기자 = 공공기관 지방이전으로 혁신도시의 인구와 고용은 늘었지만, 이를 지속적인 지역 성장으로 연결하는 데는 한계가 있었다는 분석이 나왔다.

산업연구원은 지난 10일 발표한 '공공기관 지방이전의 파급효과와 혁신도시 거점화 방향' 보고서를 통해 공공기관 이전의 산업적·공간적 효과가 기대에 미치지 못했다고 분석했다.

공공기관 이전 효과가 지역 서비스업과 혁신도시 주변에 집중되면서 수도권 인구와 경제력의 쏠림을 되돌리기에는 부족했다는 지적이다.

산업연은 공공기관을 지역별로 나눠 이전하는 방식에서 벗어나 성장 잠재력이 높은 지역에 집중하고, 기업·대학·연구소까지 함께 끌어들이는 거점화 전략이 필요하다고 진단했다.

◆ 공공기관 옮겼지만 수도권 집중 지속…청년층 쏠림 더 빨라

정부는 그동안 수도권 집중을 완화하기 위해 세종시와 혁신도시를 건설하고 공공기관 지방이전을 추진해 왔다. 지난 2012~2019년 중앙행정기관을 포함한 수도권 공공기관이 세종시와 10개 혁신도시 등으로 이전했으며 대다수 이전은 2012~2015년에 집중됐다.

실제로 공공기관 이전이 집중된 시기에는 수도권 인구 집중 추세가 다소 둔화했다. 하지만 이후부터 수도권 인구 비중은 다시 상승했다.

산업연 보고서에 따르면 우리나라 인구는 지난 2000년 약 4700만명에서 2024년 5180만명으로 증가했다. 같은 기간 수도권 인구 비중은 46.3%에서 50.8%까지 높아졌다. 노동력인 생산가능인구와 경제력을 나타내는 부가가치의 수도권 비중도 2024년 52%를 넘어섰다.

특히 청년층의 수도권 쏠림은 더 빠르게 진행됐다. 19~34세 청년인구의 수도권 비중은 같은 기간 약 48%에서 56% 수준까지 상승했다. 이는 수도권 집중 문제가 거주지 편중에 그치지 않는다는 의미다. 청년층이 일자리와 소득 기회를 찾아 수도권으로 이동하면서 노동시장과 경제활동까지 수도권에 집중되는 구조가 이어지고 있다는 것이다.

공공기관 이전은 한동안 수도권 인구를 지방으로 이동시키는 효과를 냈다. 하지만 공공기관 이전만으로 수도권에 집중된 일자리와 경제력을 지속적으로 분산시키는 데는 한계가 있었다.

◆ 고용 늘었지만 서비스업에 편중…제조업·주변지역 파급효과 제한

1차 공공기관 이전의 긍정적인 효과도 확인됐다. 산업연이 지난 2010~2024년 자료를 분석한 결과 혁신도시는 유사한 여건의 비수도권 지역은 물론 수도권보다도 고용과 임금 증가 폭이 컸다. 특히 제조업보다 전문·과학 및 기술 서비스업의 고용과 임금이 상대적으로 크게 증가했다.

문제는 공공기관 이전 효과가 특정 산업과 지역에 집중됐다는 점이다. 공공기관 이전 지역에서는 서비스업으로 구성된 비교역재 부문의 고용 증가가 대부분을 차지했다. 반면 제조업 고용은 이전 이후 약 6~7년의 시차를 두고 증가했으며 규모도 상대적으로 작았다.

공공기관 이전이 지역경제에 영향을 주는 경로도 기업 이전과는 다르다. 공공기관 직원과 가족이 이동하면 인구와 소득이 늘고, 이를 바탕으로 지역 내 소비가 증가한다. 이에 음식·숙박과 생활서비스 등 지역 서비스업의 고용이 먼저 늘어나는 구조다.

반면 공공기관은 직접적인 생산활동을 통해 협력업체와 공급망을 만드는 데는 한계가 있다. 산업연은 공공기관 이전의 주된 효과가 생산 확대보다 인구와 소득 증가에 따른 소비 증대에서 나타났다고 분석했다.

주변 지역으로의 파급효과도 크지 않았다. 제조업 고용은 혁신도시 소재지에서 10~15킬로미터(km) 떨어진 지역에서 이전 후 약 5~6년이 지나면서 완만하게 늘었지만 다른 거리에서는 효과가 미미했다.

결국 공공기관 이전은 혁신도시 안의 고용과 소비를 늘리는 데는 효과가 있었지만, 지역 전체의 산업구조를 바꾸거나 주변 지역까지 성장 효과를 확산시키는 데는 한계가 있었다.

◆ 혁신도시 인구 다시 순유출…병목은 '양질의 일자리 부족'

최근에는 혁신도시의 인구 유입 효과마저 약해지고 있다. 공공기관이 본격적으로 이전한 2010년대 중반에는 수도권에서 혁신도시로 상당한 인구 순유입이 나타났다. 하지만 이후 빠르게 줄면서 2023년부터는 수도권으로의 순유출이 이어지고 있다.

수도권에서 들어오는 인구가 줄어든 뒤에는 같은 시·도 내 다른 지역에서 혁신도시로 인구가 이동하면서 감소분을 메웠다. 하지만 이마저도 2025년부터 순유출로 전환됐다.

특히 직업을 이유로 한 인구 순유입은 2016년부터 빠르게 감소했고 2022년 순유출로 돌아선 뒤 지속되고 있다. 2024년부터는 주택을 이유로 한 인구 순유입 효과도 사라졌다.

산업연은 이를 혁신도시에 양질의 일자리를 제공하는 기업이 부족하다는 신호로 분석했다. 공공기관 이전 초기에는 직원과 가족의 이동으로 인구가 늘 수 있다. 하지만 이후 새로운 기업과 일자리가 만들어지지 않으면 추가적인 인구 유입을 이어가기 어렵다.

주택과 도시 인프라가 갖춰져 있어도 좋은 일자리가 부족하면 청년과 전문인력이 지역에 머물 유인은 약해질 수밖에 없다. 공공기관 이전으로 만들어진 초기 인구 증가 효과가 장기적인 정착으로 연결되지 못한 이유도 여기에 있다.

이는 앞서 비수도권 인구 유입 효과가 약 5년 이후 약해진다는 산업연 분석과도 맞닿아 있다. 외부 인구를 끌어오는 것만으로는 충분하지 않고, 일자리와 주거·교육·의료 등 정착 기반을 함께 만들어야 인구 증가가 지속될 수 있다는 것이다.

◆ 공공기관 이전보다 거점 집중…기업·대학·연구소 함께 묶어야

산업연은 공공기관 이전 효과가 기대보다 작았던 원인으로 '자원의 분산'과 '지속적 성장동력의 부재'를 지적했다.

공공기관 이전 효과가 산업적·공간적으로 국소적인 상황에서 기관을 10개 혁신도시로 나눠 이전하면서 파급효과도 분산됐다는 것이다. 대규모 인프라 투자와 공공기관 이전 역시 지역의 생산성 상승과 새로운 성장동력 확보로 충분히 이어지지 못했다.

이에 산업연은 향후 공공기관 이전은 지역별 안배보다 성장 잠재력이 높은 지역에 집중하는 방식이 필요하다고 분석했다. 공공기관 이전 규모가 커질수록 파급효과가 확대되는 '규모의 경제'가 존재하고, 대도시가 보유한 교통과 생활 인프라에 접근하기 쉬운 지역일수록 인구 유입과 산업 경쟁력 강화에도 유리하다는 것이다.

핵심은 공공기관 이전을 기업투자로 연결하는 데 있다. 혁신도시는 주변 지역보다 상대적으로 우수한 도시 인프라를 갖추고 있고, 고급 인력을 보유한 공공기관도 밀집해 있다. 산업연은 이러한 장점을 기업의 지방투자 인센티브와 결합해 기업·대학·연구소의 이전과 신·증설을 유도해야 한다고 제언했다.

혁신도시 인근에 특구와 산업단지를 배치하거나 기존 생산 공간과 혁신도시를 연결하는 교통망을 강화하는 방안도 제시됐다. 생산시설과 기업, 연구기관이 함께 모여야 공공기관 이전이 단순한 소비 증가를 넘어 실제 생산과 일자리 창출로 이어질 수 있다는 의미다.

이는 기존 지역산업정책이 반복해 온 한계와도 같다. 산업연은 앞서 5극3특 전략에서도 산업을 지역별로 배분하는 것만으로는 실질적인 성장거점을 만들기 어렵다고 분석했다. 기업투자와 연구개발(R&D), 인재, 생활 인프라가 함께 움직여야 지역의 성장동력이 만들어진다는 것이다.

산업연은 산업·과학기술·교육 등 여러 부처가 함께 참여하고 중앙정부와 지방정부 사이 정책을 총괄·조정하는 거버넌스 체계가 필요하다고 제언했다. 지방정부가 혁신도시에 효과적인 투자를 할 경우 중앙정부가 이에 비례해 인센티브를 제공하는 방식도 검토할 필요가 있다고 분석했다.

공공기관만 지방에 옮겨서는 수도권 집중을 되돌리기 어렵다. 공공기관 이전을 일회성 인구 이동에서 지속 가능한 지역 성장으로 바꾸려면 기관 배분보다 기업투자와 일자리가 따라오는 성장거점을 만드는 전략이 필요하다.

■ 한 줄 요약
공공기관 지방이전의 본질은 기관을 얼마나 많이 옮기느냐가 아니라 공공기관 이전을 기업과 일자리로 연결할 수 있느냐에 있으며, 해법은 지역별 안배보다 성장 잠재력이 높은 혁신도시에 기업·대학·연구소를 함께 집적하는 데 있다.

gkdud9387@newspim.com