신·구파의 파벌 싸움과 의사당 점거의 비극

1960년 8월 하순으로 접어들면서, 제2공화국 국회의 공론장은 급격히 무너지기 시작했다. 독재 권력이라는 공동의 적이 사라지자 집권당인 민주당은 조병옥 계열의 구파와 장면 계열의 신파로 갈라져 극단적인 권력 쟁탈전을 시작했다. 의원내각제의 핵심 성공 요건은 타협을 통한 원내 안정 다수 연합의 구축이었으나, 신구파는 서로의 존재를 인정하지 않는 적대적 불신에 사로잡혀 있었다.

갈등의 기폭제는 초대 국무총리 인준과 내각 구성이었다. 8월 12일 구파 출신 윤보선 대통령이 구파의 영수인 김도연을 총리로 지명했으나, 8월 17일 본회의 표결에서 찬성 111표, 반대 112표로 단 1표가 부족해 부결되었다.

이틀 뒤 윤 대통령이 신파의 장면을 지명하여 가까스로 인준안이 통과되었으나, 상처 입은 구파와 승리한 신파 사이에는 복수심과 적개심만이 남았다. 장면 총리는 출범 초기 거국일치 내각을 표방하며 구파 인사들을 일부 입각시켰으나, 지분 배분을 둘러싼 잡음이 끊이지 않자 불과 보름 만인 9월 12일 구파를 전면 배제한 신파 단독 내각을 발표했다.

이날 열린 제5대 국회 민의원 제37회 제19차 본회의는 제2공화국 의회 언어가 정책 대결을 포기하고 상대를 파멸시켜야 할 적으로 규정하는 원색적 막말과 몸싸움으로 전락했음을 보여주는 비극적 이정표였다. 당시 속기록 원문은 그 참담한 장면을 여과 없이 기록하고 있다.

윤제술 의원 (민주당 구파): …장면 총리는 처음에 거국일치 내각을 약속해 놓고 이제 와서 구파를 완전히 말살하고 신파 일색의 파벌 내각을 만들었습니다! 이것은 4·19 혁명의 정신을 배반한 권력 도둑 행위요, 국민에 대한 배신입니다! 이러한 독선적 내각에 우리는 단 한 표의 협력도 보낼 수 없습니다!

조한욱 의원(민주당 신파): (단하에서 고함) 발언을 삼가시오! 구파가 분파 행동을 일삼고 자리다툼에 눈이 멀어 협조를 거부해 놓고, 누구더러 배신이라 하는 것입니까!

[장내 격변, 양파 의원 의석에서 고함과 매도 난무, 의장석 주변으로 의원들 돌진하여 소란]

의장 곽상훈: 의원 여러분, 정숙을 유지해 주시오! 의석에 착석하지 않으면 회의를 진행할 수 없습니다. 질서를 지키시오!

속기록의 지문은 대의기관의 숙의 기능이 서서히 잠식되기 시작하는 모습을 보여준다.

당시 국회법상 국회의장에게 장내 정리 권한이 없었던 것은 결코 아니었다. 1960년 9월 개정된 국회법 14장에는 회의장 질서유지권은 물론, 발언 중지와 퇴장 명령, 나아가 소란 의원을 강제 격리할 수 있는 국회 경호권이 명시되어 있고, 15장에는 징계 회부권 등이 명시되어 있고, 발언정지, 출석정지, 제명 등 서구 의회에 준하는 강력한 제도적 수단들이 엄연히 성문화되어 있었다.

그럼에도 불구하고 곽상훈 민의원의장의 질서유지는 무력한 의사봉 타격과 호소에 그쳤다. 의장 본인이 신파의 중진이라는 당파적 족쇄에 묶여 있어 단호한 제재를 가하는 순간 구파를 향한 편파적 탄압이라는 거센 반발을 피하기 어려웠기 때문이었을 것이다.

여기에 불과 2년 전 제1공화국 자유당 정권이 2·4 보안법 파동 당시 경호권을 악용해 야당 의원들을 지하실에 감금했던 참혹한 트라우마는, 신생 민주공화국의 의장으로 하여금 법에 명시된 공권력 행사마저 극도로 꺼리게 만드는 심리적 족쇄로 작용했다. 제도는 존재했으나 정치적 분열과 권위주의에 대한 죄책감이 그 집행의 칼날을 스스로 무디게 만든 것이다.

의장의 법적 권위가 작동을 멈춘 공백 속에서 의원들은 연단으로 몰려가 서로의 멱살을 잡으려 했고, 상대 파벌을 향해 자리 도둑, 협잡꾼, 파렴치한이라는 저열한 언사를 여과 없이 쏟아냈다. 결국 구파는 1960년 11월 원내교섭단체를 별도로 등록한 뒤, 이듬해 2월 신민당으로 공식 분당하여 완전한 야당으로 돌아섰다. 집권 여당의 내분으로 정부는 입법적 뒷받침을 전혀 받지 못하는 식물정부로 전락하고 말았다.

의회가 당리당략과 파벌 싸움에 매몰되어 민생과 치안을 방치하는 사이, 사회적 혼란은 극에 달했다. 4·19 혁명 직후 억압되었던 사회적 요구가 일거에 터져 나오면서 전국은 연일 시위와 파업의 소용돌이에 휩싸였다.

당시 언론 지면은 이를 통제 불능의 무정부적 상태로 타전했다. 《동아일보》 1960년 5월 19일 자 석간 3면은 「데모의 범람: 하루에도 수십 건씩」이라는 기사에서 중·고교생의 교장 퇴진 시위부터 상인, 부두 노동자, 심지어 공무원에 이르는 연쇄 집회를 보도하며 자유의 회복이 자율적 질서를 상실한 채 극단적 방종으로 흐르고 있다고 개탄했다.

《조선일보》 1960년 6월 8일 자 조간 3면 역시 「치안 공백과 법질서의 마비: 경찰관 사기 땅에 떨어져」를 통해 공권력의 무력화를 지적했고, 8월 들어 집권 민주당의 신·구파 내전이 노골화되자 《경향신문》 1960년 9월 14일 자 사설은 「밥그릇 싸움에 날 새는 국회」라는 직설적인 표제로 "피 흘려 세운 혁명의 제단 위에 정치인들이 추악한 파벌 싸움의 오물만을 뿌리고 있다며 의회의 직무유기를 성토했다.

당시 서민 생계의 절대적 척도였던 쌀값의 폭등은 파멸적이었다. 한국은행 《경제통계연보》와 언론 보도에 따르면, 1960년 가을 수확기 무렵 서울 시장에서 80kg짜리 쌀 한 가마니(당시 화폐단위 환) 가격은 통상 13,000환~15,000환 안팎을 오르내렸다.

그러나 흉작과 유통 혼란, 환율 현실화 조치 등이 겹치며 1961년 봄에 이르자 쌀값은 단숨에 2만 2,000환에서 최고 2만 5,000환 선까지 치솟았다. 불과 몇 달 사이에 60~70%가 넘는 살인적인 폭등세를 보인 것이다.

이 같은 가격 폭등은 당시의 소득 수준과 비교할 때 더욱 참혹했다. 《동아일보》 1961년 2월과 3월 자 물가 난에 실린 르포 기사들을 보면, 당시 하급 공무원이나 초임 교사의 한 달 월급이 2만~2만 5,000환 안팎, 도시 일반 노동자의 월평균 임금이 1만 5,000환 수준에 불과했다.

즉, 평범한 월급쟁이나 노동자가 한 달 내내 열심히 일해 번 돈을 단 한 푼도 쓰지 않고 몽땅 털어 넣어도 겨우 쌀 한 가마니를 사거나, 그마저도 살 수 없는 지경에 이른 것이다.

연탄 한 장, 광목 한 필, 고무신 한 켤레의 값마저 연쇄적으로 뛰어오르는 가운데 거리에는 일자리를 찾지 못한 청년 실업자 수백만 명이 넘쳐났다. 공권력은 마비되었고, 당장 굶주림과 생계 파탄의 벼랑 끝에 몰린 거리의 군중은 무능한 대의정치를 불신한 채 사법적 정의와 생존의 권리를 거리에서 직접 집행하겠다는 조급증과 분노에 사로잡혔다.

그리고 마침내 사법부의 미온적 판결이 이 누적된 분노의 도화선에 불을 붙였다. 1960년 10월 8일 서울지방법원 대법정에서 3·15 부정선거 주범과 4·19 발포 책임자 등 피고인 48명에 대한 1심 선고가 내려지자, 《동아일보》 1960년 10월 9일 자 조간 1면은 「발포 책임자 유혁인 무죄 등 대부분 경미한 판결: 방청석은 울음과 비난의 아수라장」이라고 긴급 타전했다.

《조선일보》 1960년 10월 10일 자 사설 또한 「혁명정신을 짓밟은 사법부의 안일: 이것이 국민이 요구한 정의인가」라며 판결을 규탄했고, 시민과 학생들은 거리로 쏟아져 나와 연좌 농성에 들어갔다.

사태는 사흘 만에 주권자의 전당을 물리적으로 유린하는 헌정사상 초유의 사건으로 비화했다. 1960년 10월 11일 오전, 《경향신문》 호외와 당일 일간지들이 긴급 타전했듯, 4·19 부상 학생들과 유가족 50여 명은 서울 태평로 민의원 본회의장 방청석 난간을 뛰어넘어 단상과 의장석을 무력으로 점거했다.

목발을 짚고 붕대를 감은 부상 학생들이 의장석 마이크를 움켜쥐고 특별법 제정을 절규하는 동안 본회의장 경위선은 힘없이 무너졌고, 의회민주주의의 법적 방패는 거리의 직접행동 앞에 형체도 없이 부서져 내렸다.

1960년 10월 11일 제5대 국회 민의원 제37회 제37차 본회의 속기록은 [방청석으로부터 4·19 부상 동지회원 다수가 단상으로 난입하여 장내가 극히 소연해지다]라는 지문과 함께 급히 정회가 선포된 순간을 기록하고 있다. 당시 《동아일보》와 《경향신문》 등 당대 언론이 전한 현장은 여전히 생생하게 들리는듯 처절했다.

단상을 점거하고 마이크를 움켜쥔 부상 학생 대표는 살인마들을 처벌할 특별법을 지금 당장 제정하라며 피를 토하듯 절규했고, 곽상훈 민의원의장은 경호권을 발동해 이들을 해산시키는 대신 여러분의 의분을 잘 알고 있으니 국회가 책임지고 특별법을 만들겠다며 간청조로 학생들을 달랬다고 보도되고 있다.

이 사건은 의회민주주의의 원칙이 군중의 힘 앞에 완전히 무릎을 꿇은 중대한 분기점이었다. 서구 의회사에서 의사당의 공간적 자율성은 어떠한 외부 권력이나 군중의 위력으로부터도 침탈당해서는 안 되는 절대적 성역이었다. 그러나 곽상훈 의장은 경호권을 발동하여 난입자들을 퇴장시키고 의회의 권위를 지키기는커녕, 단상에 선 채 군중을 향해 머리를 숙이며 소급입법 제정을 약속했다.

그 결과 탄생한 것이 바로 1960년 11월 29일 공포된 제4차 헌법개정이다. 근대 형법과 법치주의의 절대적 대원칙인 형벌 불소급의 원칙을 입법부 스스로 깨뜨리고, 3·15 부정선거 관련자와 반민주 행위자를 소급하여 처벌할 수 있도록 헌법 부칙을 뜯어고친 것이다.

입법부가 원외의 집단적 분노에 굴복하여 헌법의 보편 규범마저 자의적으로 유린했음을 보여주는 이 사건은, 국회가 이성적 공론장이 아니라 원외의 압력에 휘둘리는 나약한 거수기로 전락했음을 속기록으로 입증하고 있다.

거리의 시위와 파업은 날이 갈수록 격화되었고, 1961년 봄에 이르러 대한민국은 사실상의 통제 불능 상태에 빠졌다. 장면 내각은 무너진 공권력을 바로잡기 위해 「반공임시특례법안」과 「데모규제법안」(사회안전 2대 법안)을 국회에 제출했으나, 이는 혁신계 정당과 학생, 언론의 격렬한 저항을 불렀다.

1961년 5월 8일, 제5대 국회 민의원 제38회 제45차 본회의 속기록은 파국을 눈앞에 두고도 오직 서로를 헐뜯으며 자멸해가던 의회 언어의 마지막 숨결을 전하고 있다.

김영삼 의원: 지금 거리에는 데모가 넘쳐나고 치안은 마비되었습니다. 정부는 무능으로 신뢰를 잃고 악법으로 국민의 입을 틀어막으려 하고 있습니다. 내각은 총사퇴해야 마땅합니다!

법무부장관 조재천: 정부 법안은 공산 세력의 혼란 조성을 방지하고 질서를 유지하기 위한 최소한의 조치입니다. 야당이 치안 불안을 부추기며 반대만 일삼는 것이야말로 위기를 심화시키는 것입니다!

[내각은 사퇴하시오! 하는 이 있음], [옳소, 조용히 하시오 뒤엉킴] 등이 곳곳에 수록되어 있다.

국가적 파탄의 위기 앞에서도 본회의장은 공허한 삿대질과 내각 총사퇴라는 정략적 구호로 날을 지새웠다. 이 무기력한 설전이 오간 지 불과 8일 뒤인 1961년 5월 16일 새벽, 박정희 소장을 비롯한 군부 세력은 한강을 건넜고, 군사혁명위원회 포고령 제4호에 의해 국회는 전격 해산되었다. 환희와 웃음으로 출범했던 제2공화국 의회는 단 한 번의 정상적인 정책적 결실도 맺지 못한 채 불과 9개월 만에 5.16 혁명으로 문을 닫아야 했다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메달렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.  

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