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[정책의속살] 공정위 전속고발권 폐지…불신이 만든 빗나간 '처방전'

불공정행위 급증하는데 박근혜정부 말로만 경제민주화
공정위 권한·독립성 강화가 해법인데 '교각살우' 우려

  • 기사입력 : 2017년04월10일 13:00
  • 최종수정 : 2017년04월10일 15:03
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[편집자] 이 기사는 4월 10일 오전 10시31분 프리미엄 뉴스서비스'ANDA'에 먼저 출고됐습니다. 몽골어로 의형제를 뜻하는 'ANDA'는 국내 기업의 글로벌 성장과 도약, 독자 여러분의 성공적인 자산관리 동반자가 되겠다는 뉴스핌의 약속입니다.

[세종=뉴스핌 최영수 기자] # 공정거래위원회가 갖고 있는 '공정거래분야 전속고발권'이 폐지되면 어떤 현상이 벌어질까. 불공정 거래가 속 시원하게 해결될 것 같지만 현실은 다르다. '굼뜬' 공정위 대신 검찰에 고발할 수 있기 때문에 당장 고소·고발이 크게 늘어나게 된다. 피해자들 입장에서 당장 속은 시원하겠지만 경쟁법에 전문성이 약한 검찰이 불기소 처분을 할 경우 오히려 면죄부를 주게 될 가능성이 크다. 고유권한을 빼앗긴 공정위는 검찰과 경쟁체제에 돌입하면서 사건처리 속도는 다소 빨라지겠지만 권한이 위축돼 검찰의 그늘에 가려질 가능성이 있다. 결국 우리 사회가 기대하는 공정사회 실현보다는 검찰과 공정위 사이에서 기업들만 더욱 피곤해질 뿐이다.

최근 유력 대선후보들이 경제공약의 일환으로 공정위의 '전속고발권 폐지'를 내세우고 있다. 문재인 민주당 후보가 전속고발권 폐지를 공약으로 내걸었고 안철수 국민의당 후보도 전속고발권 일부폐지(카르텔 등)를 약속했다. 다른 주자들도 대부분 유사한 목소리를 내고 있다.

이는 공정위가 시대적인 사명을 제대로 감당하지 못하면서 국민들의 불만과 불신이 대선 공약에 담긴 것으로 분석된다. 최근 '삼성물산 합병 특혜 의혹'과 'CJ그룹 손봐주기 조사'는 공정위에 대한 신뢰도를 더욱 떨어뜨렸다. 때문에 임기 3년차를 맞는 정재찬 공정위원장의 임기 보장은 커녕 대폭적인 물갈이가 예고되고 있다.

말로만 경제민주화를 내걸었던 박근혜정부 하에서 공정위는 분명 일반 국민의 눈높이를 맞추지 못했다. 하지만 현 상황에서 공정위의 고유권한인 전속고발권을 빼앗는 것이 과연 일반 국민과 선량한 기업들에게 이로운 것일까. 다수의 전문가들은 아직 독립성이 미흡한 공정위의 현실을 감안하지 않고 고유권한을 빼앗는 것은 '교각살우(矯角殺牛)'가 될 가능성이 크다고 지적한다. 공정위의 독립성이 미약하고 위원장의 임기가 보장되지 못하는 상황에서 역기능이 더욱 큰 빗나간 처방전이라는 것이다(표 참고).

◆ 신고하면 1~2년은 기본…공정위 늑장조사가 부른 자충수

정권의 눈치를 볼 수밖에 없는 상황을 감안하더라도 공정위에 대한 불신은 스스로가 자초한 측면이 크다. 조사 기간은 1년 이상 늘어지면서 실기했고 부당이득에 미치지 못하는 과징금을 부과해 '솜방망이'라는 별명도 달고 다녔다.

실제로 공정위는 신고된 사건에 대해 1차적으로 공정경쟁조정원에 보내 조정을 거치게 하고 있다. 피해자의 실제적인 피해를 구제하기 위한 것이다. 하지만 조정이 되지 않아 다시 돌아올 경우 대략 6개월이 소요되고 공정위 조사기간 6개월에서 1년 이상 걸리는 경우가 많다. 조사가 다 끝났더라도 위원회의 심결까지는 또 몇 달이나 걸리고 의결서 작성에도 한두 달이 소요된다.

2015년 김기식 의원실의 조사에 의하면 신고 후 무혐의 처리까지 걸리는 기간이 2010년 112일에서 매년 늘어나 2011년 149일, 2012년 129일, 2013년 245일, 2014년 215일, 2015년 240일이 걸렸다. 고소사건에 대하여 3개월(90일) 내 처리를 원칙으로 하고 있는 검찰조사와 비교할 때 매우 긴 기간이 소요된다. 힘없는 약자 신고인 입장에서는 참으로 '속 터지는' 과정이다.

최근 공정위가 매년 사건처리절차 규정을 개선해 조사기간을 대폭 앞당기겠다는 의지를 보였지만 국민들의 체감도는 여전히 미흡하기만 하다. 결국 전속고발권 폐지 요구는 '굼뜬' 공정위에 대한 국민의 불신이 고조된 결과다. 지난달 국회 정무위원회가 개최한 공청회에서 경쟁법 전문가들도 이 같은 문제점을 지적했다.

김남근 민주사회를위한변호사모임(민변) 부회장은 "조사기간이 1년이 넘는 경우가 많아 신속한 조사가 요구되는 불공정거래 피해 사건의 경우에는 실효성 없는 구제제도가 되고 있다"며 "공정위에 대한 경제주체들의 기대와 요구는 높아지는데 조사체계는 개선되지 않아 불만이 고조되고 있다"고 지적했다.

◆ 강제조사권 없는 공정위…때마다 실기하고 솜방망이 처분으로 불신 키워

공정위가 주요 사건에서 실기(失期)하고 솜방망이 처분을 반복한 것도 불신을 가중시킨 요인이다.

MB정부 최대의 치적이었던 이른바 '4대강 사업'이 구조적인 담합으로 드러났지만 부당이득에도 미치지 못하는 과징금을 부과하면서 불신을 키웠고, 담합사건 사상 피해자가 가장 많았던 '시중은행 CD금리 담합' 사건도 4년 넘게 질질 끌다가 '사실상 무혐의' 처분을 내리면서 한계를 드러냈다.

공정위도 할 말은 많다. 담합이나 일감몰아주기 등 주요 사건의 경우 적기 조사를 통해 증거를 확보하는 게 매우 중요한데 강제조사권이 없어 현실적인 애로가 있다는 것이다. 실제로 대기업들이 공정위 조사관의 진입을 막거나 자료 제출을 거부하는 사례도 다반사다. 삼성과 LG도 공정위의 현장조사를 지연시키기 위해 진입을 막았다가 여론의 호된 질타를 받기도 했다.

부당이득에 비해 턱없이 적은 과징금은 '솜방망이'라는 별명을 공정위에 안겨줬다. 지금은 다소 개선됐지만 '경영악화' 등 납득하기 힘든 감경사유는 주요 사건 때마다 '면죄부'를 줬다는 지적을 받게 했다.

오동윤 동아대 교수(경제학)는 "의무고발제 도입에도 불구하고 전속고발제 전면폐지가 논의되는 이유에 대해 공정위가 관심을 갖고 현장의 정책수요에 맞는 방안을 찾아야 한다"고 조언했다.

◆ 전속고발권 폐지되면 공정한 사회? '소송 남발'로 기업경영 위축 우려

그러나 공정위의 전속고발권이 폐지되면 공정위가 제 역할을 하고 공정한 사회가 실현될 수 있을까. 순기능보다는 역기능이 더 클 것이라는 게 다수 전문가들의 중론이다.

공정거래법상 거래상 지위남용과 하도급법 위반, 가맹법·유통법 위반 등 대부분이 당사자 간 민사분쟁 성격이 크다. 하지만 전속고발권이 폐지되면 공정거래법 위반 시 누구나 검찰 고발이 가능해지고 형벌을 부과될 수 있다. 민사소송에서 형벌을 부과하는 것은 입법 취지에도 맞지 않고 선진국의 사례도 찾아보기 힘들다.

헌법재판소도 공정위의 전속고발권에 대해 지난 1995년 7월과 2003년 7월 두 차례에 걸쳐 '합헌' 결정을 내렸다. 기업활동이 지나치게 위축될 수 있다는 이유다.

또한 공정위가 '경쟁제한 분석'을 중시하는 것과 달리 엄격한 증거를 요구하는 검찰이 '증거 불충분'으로 불기소 처분을 내릴 경우 경쟁법상 불법적인 혐의가 있다고 해도 제재의 명분이 약해진다. 경제범죄에 대해 오히려 면죄부를 주는 역기능이 커질 수도 있다는 것이다.

김윤정 한국법제연구원 부연구위원은 "전속고발권 전면폐지로 검찰이 공정거래 사건에 직접 개입할 경우 기업에 대한 검찰의 통제권 강화되고 기업활동이 위축되어 경제에 미치는 부정적인 효과는 클 것"이라고 지적했다.

◆ 카르텔 등 중대범죄 '일부폐지' 대안…검찰+공정위 협업 바람직

그렇다면 공정위 제 역할을 강화하고 전속고발권의 순기능을 되살릴 수 있는 해법은 무엇일까. 전문가들은 전속고발권 확대나 일부 폐지를 제시하고 있다. 특히 일부 폐지를 추진하더라도 검찰과 공정위의 '협업' 법으로 규정해야 한다는 지적이다.

우선 현재 고발권이 주어진 감사원, 조달청, 중기청 외에도 대한상공회의소와 중소기업중앙회 등 법정단체에 고발요청권을 부여하는 방안이다. 이는 공정위도 필요성을 공감하고 확대 범위를 적극 논의하고 있다.

또 담합사건과 같이 중대한 범죄에 대해 부분적으로 전속고발권을 폐지하는 방한도 설득력을 얻고 있다. 미국의 경우도 담합행위는 경쟁법 위반과 달리 무거운 형벌을 적용하고 있다.

하지만 검찰에 담합사건이 고발될 경우 자진신고자 감면제도(리니언시)가 적용될 수 없기 때문에 자진신고가 위축되는 부작용을 보완해야 한다는 점이 과제다. 다른 기관장들의 전속고발권에 통제(견제)장치가 전혀 없다는 점도 감안해야 한다(표 참고). 

주진열 부산대 법학전문대학원 교수는 "전속고발제를 폐지해야 한다면 차선책으로서 가격담합, 입찰담합, 생산량담합, 시장담합 등 하드코어 카르텔로 국한하는 게 바람직하다"고 조언했다.

김남권 민변 변호사는 "조사(수사) 전문기관인 검찰이 조사하고 기소여부 판단은 공정위의 전문성을 참조하는 방식으로 협력체계를 재구축할 필요가 있다"며 "공정위와 검찰의 전문성 있는 분야가 서로 잘 결합되면 효과를 극대화될 수 있다"고 분석했다.

[뉴스핌 Newspim] 최영수 기자 (dream@newspim.com)

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